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在全球COVID-19疫情肆虐下，防疫、抗疫相关的产品、设备等的全球可流动性备受瞩目，美国现行的海外制裁政策是否会有松动，特别是针对受美国制裁的国家或区域，包括伊朗、俄罗斯、委内瑞拉、朝鲜和克里米亚地区，成为了众多中国企业和社会组织的关注焦点。
美国政府曾多次放出消息，基于疫情的发展可能会“重新考虑”海外制裁的政策[1]。终于在4月16日，美国海外资产管理办公室（OFAC）整理并发布了“抗击COVID-19贸易与人道救助的规定” 纲要（FACT SHEET），汇集了针对伊朗、俄罗斯、委内瑞拉等主要受制裁国家或地区在当前疫情下可能涉及的人道主义、医疗援助和贸易等的制裁例外和豁免。
一、伊朗
2018年底，美国撤出《伊核协议》（JCPOA），全面重启对伊朗所有制裁项目。但是，针对农产品、食物、药物、及医疗器械的出口与转出口，美国始终保持着宽泛的一般许可与豁免政策。
当前COVID-19疫情下，美国财政部一再强调，美国和非美国企业均可以根据美国制裁法律和法规中现有的豁免、例外和授权，向伊朗提供此类人道主义物品，包括药品和医疗器械。举例来说，向伊朗出口或再出口用于防治COVID-19的个人防护设备和医疗物品，如口罩（N95、N99和N100等）、医用防护服、医用眼罩和护目镜、手术手套、面罩和呼吸器等，符合伊朗制裁下的一般许可，不再需要OFAC进一步授权。但对于个别灰色区域部分的物品，如氧气发生器、全面罩式呼吸器包括动力空气净化呼吸器、部分医疗影像诊断设备和去污设备，既可能用于防治COVID-19，也极可能存在其他潜在最终用途，OFAC对此类物品明确规定了特别许可政策，采取个案审查许可证申请。目前，OFAC正在加快优先审查上述物品的许可证申请。
对伊朗的人道主义相关交易的许可最早出现在2000年通过的《贸易制裁改革和出口加强法案》（TSRA）。TSRA要求OFAC将包括食品、药品和医疗器械等人道主义类产品排除在伊朗制裁之外。OFAC对此采用了一般许可政策，但明令禁止人道主义相关交易涉及任何基于《全球恐怖主义制裁条例》（GTSR）受到制裁的SDN清单主体。
2019年9月，伊朗中央银行被列入SDN清单，而COVID-19防疫物品的进口或引入离不开伊朗中央银行的协助，在当前情况下，这严重限制了向伊朗提供食品农产品、药品和医疗设备等防疫物资。因此，为了不影响疫情下对伊朗的人道主义救援，2020年2月27日，美国政府签发了第8号一般许可，允许伊朗中央银行可以进行在被列入SDN以前被许可（GTSR）或被授权（ITSR）的部分人道主义相关的交易。值得注意的是，该一般许可仅限于伊朗中央银行，不涉及任何其他被制裁的伊朗金融机构。
另外，根据美国政府第13902号行政命令，在伊朗境内生产药品、医疗器械或用于环境卫生、个人卫生、医疗护理、医疗安全及生产安全的产品，包括肥皂、洗手液、呼吸器、个人卫生用品、尿布、婴儿和儿童护理用品、个人防护设备和生产安全系统等仅供伊朗境内使用而非出口的行为，将不被归入伊朗制造业（受该行政命令制裁行业）。
《瑞士人道主义贸易安排》（SHTA）是美国政府与瑞士政府合作，建立的人道主义框架下的业务渠道。2020年1月底成功进行了试点交易， 2月27日正式实施。根据SHTA，参与的金融机构承诺加强尽职调查，保证人道主义物资到达伊朗人民手中，避免相关金融交易被伊朗政权滥用。[2]
根据现行对伊朗制裁的规定，一般许可与豁免行为包括：
1. 针对伊朗民众非营利性质的捐赠与服务。
（1） 向伊朗人民捐赠用于减轻人体痛苦的食品和药品；[3]
（2） 非政府组织包括人道主义救援、环境保护、人权及民主建设及资金援助（每个NGO一年内不超过50万美元）的活动等旨在直接造福伊朗人民的非营利活动[4]；
2. 联合国、世界银行、国际货币基金组织、国际原子能机构、国际劳工组织或世界卫生组织的雇员、承包商或受让人进行被ITSR禁止的一切在伊朗的公务交易（official business）[5]；
3. 向伊朗出口或转出口农产品、食物、药物、医疗器械与设备的一般许可（不包括特殊医疗仪器或者包含ECCN编码的产品）[6]， 以及与上述相关的融资、付款和提供中介服务的一般许可[7]。不在一般许可范围内的相关活动也可能获得特别许可[8]；
4. 允许伊朗中央银行从事在未被指定为SDN以前可涉及的人道主义相关交易活动[9];
5. 美国存款机构或美国注册的证券经纪人或交易商处理的某些非商业性的个人汇入或汇出伊朗的汇款。[10]
二、朝鲜
美国对朝鲜的制裁是全面限制朝鲜政府进入国际金融体系和全球供应链。OFAC一般许可授权非政府组织向朝鲜民众提供与部分人道主义活动有关的服务。这种支持包括向朝鲜民众提供包括但不限于测试包、呼吸设备、个人防护设备和用于预防、诊断、治疗和恢复COVID-19的药品。一般许可包括涉及朝鲜政府的交易极其有限，仅仅包括与公共事业消费相关的合理费用及税费。即使是非政府组织向朝鲜境内的弱势人群提供服务，涉及与朝鲜政府之间建立的伙伴关系、协议以及大多数其他工作关系的，仍需要向OFAC申请特别许可。
《朝鲜制裁条例》（NKSR）及《奥托-沃姆比尔2019年朝鲜制裁和执行法案》提供了下述的一般许可条件与例外、豁免行为。注意，下述行为均不适用于朝鲜SDN清单实体。
1. 紧急性医疗服务[11]；
2. 非商业性的个人汇款（每年汇入汇出总和不超过5000美元）[12]；
3. 非政府组织为人道主义目的向朝鲜出口或再出口服务[13]，包括：
4. 联合国及其专门机构、项目、基金和有关组织的雇员、承包商或受赠人进行公务活动[14]。
三、委内瑞拉
目前，美国并未对委内瑞拉实施全面制裁。只要不涉及委内瑞拉政府、被禁清单主体或被禁止行为，美国企业或个人不会被禁止进行涉及委内瑞拉国家、企业或个人的交易。美国对委内瑞拉的人道主义活动保持着宽泛的豁免和授权，允许向委内瑞拉提供人道主义援助，也允许向委内瑞拉出口农产品、食品、药品和医疗器械。
根据现行对委内瑞拉制裁的规定，一般许可与豁免行为包括：
1. 向委内瑞拉出口或再出口农产品、药品、医疗设备、医疗设备的替换零件和部件或医疗设备的软件更新，或向第三国购买上述产品或服务专门用于转售给委内瑞拉的，其中包括测试套件、呼吸装置、个人防护设备以及用于预防、诊断、治疗和COVID-19恢复所需药物[15]；
2. 处理涉及部分金融机构的非商业性个人汇款的所有正常且必要的交易和活动[16]，
3. 联合国等部分国际组织的正式活动，包括其计划和基金，专门机构和有关组织以及红十字国际委员会等从事涉及委内瑞拉中央银行（BCV）或受美国管辖的由委内瑞拉其他政府人员参与的交易[17];
4. 提供和接收不定期的紧急医疗服务以及涉及委内瑞拉政府的其他医疗服务[18];
5. 非政府组织参与委内瑞拉政府的交易，以支持人道主义项目，民主建设，教育，直接受益于委内瑞拉人民的非商业发展项目以及委内瑞拉的环境保护[19];
6. 委内瑞拉政府参与港口和机场运营使用所必需的活动[20];
7. 涉及委内瑞拉政府为委内瑞拉境内个人提供空中救护和相关医疗服务，包括从委内瑞拉境内进行医疗疏散[21]。
四、俄罗斯及克里米亚地区
美国对俄罗斯的制裁主要是部分制裁，针对俄罗斯政府控制的主体、克里米亚地区、特定行业与活动，包括金融、能源、国防与水下石油、页岩气勘探等。只要交易不涉及受控行业、被禁清单主体或被禁止的行为，美国企业或个人不被禁止从事涉及俄罗斯国家、企业或个人的交易。美国根据第13685号行政命令全面封锁了克里米亚地区，但OFAC仍保留了部分旨在向当地人民提供人道主义援助的一般许可。
根据现行的俄罗斯制裁的规定，一般许可与豁免行为包括：
1. 向克里米亚地区提供农产品、药品、医疗用品（涉及镇痛、麻醉等药品除外）[22]；
2. 非商业性个人汇款（受限主体除外）[23]。
五、给中国企业的建议
COVID-19疫情率先推动了中国企业的应对和转型，防疫相关产品的大量产出，随着全球疫情的爆发将迅速流向海外国家或地区，包括上述受到美国海外制裁的主要国家或地区，为避免中国企业出口防疫产品遭受美国制裁，造成巨大经济损失，我们向中国企业建议如下：
根据美国制裁法规，与上述国家或地区的被列入SDN清单的政府机构、企业或个人（包括其控股50%以上的子公司）进行交易的企业将受到次级制裁。另外针对伊朗和朝鲜的次级制裁都限定在特定的行业或领域，如伊朗包括制造、纺织行业等；朝鲜则包括医疗、纺织和制造业等。因此向这两个国家出口防疫产品还需特别关注是否会触及上述领域的限制。
若中国企业出口的防疫产品含有美国受控成份，包括产品、部件、零件、软件或技术等，则向不同受制裁国家或地区出口时还需要特别关注含量比例限制，如委内瑞拉、俄罗斯为25%，伊朗、朝鲜和克里米亚地区则为10%。也就是说，中国企业出口至上述国家或地区的防疫产品美国含量若分别达到25%或10%限定时，除受到上述美国制裁限制外，还要受到美国出口管制法律的限制。
六、结语
综合OFAC本次纲要（FACT SHEET）的发布，尽管对上述国家或地区制裁的范围与程度并没有实质变化，OFAC透露将逐案考虑针对本次全球疫情的特别许可申请，并优先考虑甚至加快许可申请的审批。但需要注意的是OFAC此次并未提供审查上述特别许可申请的详细时间表，实践中也很难预估OFAC对特别许可的审批周期。
[1]https://www.reuters.com/article/us-health-coronavirus-iran-usa/us-could-rethink-iran-sanctions-in-light-of-coronavirus-pompeo-idUSKBN21I33F
[2] OFAC FAQ 824、825、826
[3] ITSR560.210
[4] 伊朗一般许可E.
[5] ITSR 560.539.
[6] ITSR 560.530, 560.545.
[7] ITSR 560.532.
[8] ITSR 560.533.
[9] 伊朗一般许可8.
[10] ITSR 560.550.
[11] NKSR 510.509.
[12] NKSR 510.511.
[13] NKSR 510.512.
[14] NKSR 510.514
[15] 委内瑞拉一般许可4C.
[16] 委内瑞拉一般许可16C.
[17] 委内瑞拉一般许可20B.
[18] 委内瑞拉一般许可26.
[19] 委内瑞拉一般许可29.
[20] 委内瑞拉制裁30.
[21] 委内瑞拉制裁33.
[22] 俄罗斯/克里米亚地区一般许可4.
[23] 俄罗斯/克里米亚地区一般许可6.
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