刘婧等：《网络游戏管理办法（草案征求意见稿）》要点解读

在《草案》发布之前，网络游戏监管历经多重变化。

文化和旅游部（原文化部，下同）于2003年5月10日发布《互联网文化管理暂行规定》（并分别于2011年及2017年进行修订），将网络游戏纳入互联网文化产品的范围，明确经营互联网文化活动的单位需要取得《互联网文化经营许可证》，并在此后逐步建立起了文化行政部门对网络游戏行业主体资格准入、进口网络游戏产品内容审查、国产网络游戏产品备案、网络游戏虚拟货币发行及交易规范、日常巡查监管等基本制度。

国务院办公厅于2008年7月11日发布《关于印发国家新闻出版总署（国家版权局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（“《“三定”规定》”），明确网络游戏管理的职责分工，即：国家新闻出版总署负责对游戏出版物的网上出版发行进行前置审批，文化部负责网络游戏相关产业规划、产业基地、项目建设、会展交易和市场监管。

此后，中央机构编制委员会办公室于2009年9月7日发布《关于印发<中央编办对文化部、广电总局、新闻出版总署〈“三定”规定〉中有关动漫、网络游戏和文化市场综合执法的部分条文的解释>的通知》，进一步明确网络游戏出版由出版主管部门进行前置审批，网络游戏运营由文化部门进行事中事后监管。该监管状态一直持续至2019年文化和旅游部发布下述相关规定：

• 文化和旅游部于2019年5月14日发布《文化和旅游部办公厅关于调整<网络文化经营许可证>审批范围进一步规范审批工作的通知》（办市场发（2019）81号）：为贯彻落实《中共中央深化党和国家机构改革方案》（2018年3月21日发布并实施）的有关要求，文化和旅游部不再承担网络游戏行业管理职责，并不再核发涉及“利用信息网络经营网络游戏”“ 利用信息网络经营网络游戏（含网络游戏虚拟货币发行）”经营范围的《互联网文化经营许可证》（“文网文”）；

• 文化和旅游部于2019年7月10日发布《文化和旅游部关于废止<网络游戏管理暂行办法>和<旅游发展规划管理办法>的决定》，决定废止《网络游戏管理暂行办法》。

自2019年7月10日《网络游戏管理暂行办法》废止起，除网络游戏出版需要取得前置审批外，网络游戏运营环节的监管规定处于暂时缺位的状态，而《网游管理办法草案》的发布，预示着网络游戏出版及运营活动统一监管时代的到来。

《网游管理办法草案》共分为总则、网络游戏出版经营单位的设立与管理、网络游戏的出版经营、未成年人保护、监督管理、保障与奖励、法律责任、附则八部分共计六十四条。

《网游管理办法草案》的总则部分共五条，该总则部分的规定与《网络游戏管理暂行办法》（废止）相比从几个方面进行了实质调整，具体条文对比如下：

注：为展示对比修改内容，上述原《网络游戏管理暂行办法》项下紫色删除部分系《草案》中删减或变更的主要内容。

基于以上对比，笔者主要从立法依据、监管范围、主管部门三个方面的变化对《网游管理办法草案》的总则规定解析如下：

（1）立法依据

基于总则部分所列示的对比内容，《网游管理办法草案》第一条明确《草案》根据《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》《出版管理条例》《互联网信息服务管理办法》及相关法律法规要求制定，反映了近年来对个人信息保护及未成年人保护的重视和最新立法成果。

《草案》针对网络游戏行业中涉及的未成年人保护及个人信息保护的相关要求作出具体的规定，并明确对应的法律责任，进一步强调对未成年人和个人信息的保护。

（2）监管范围

《网游管理办法草案》第二条明确在中国境内从事网络游戏出版经营活动，均适用《草案》的规定。如《草案》按现有内容颁布并实施，则代表着网络游戏行业的监管将迎来统一监管的时代，从事网络游戏研发、出版、经营和网络游戏币发放及交易服务等活动的企业统一适用该规定。

（3）主管部门

《网游管理办法草案》第四条明确国家出版主管部门负责全国网络游戏出版经营活动的监督管理工作，并通过第四十五条进一步列示出版主管部门对网络游戏出版经营单位的监管职责范围，网络游戏行业的主管机关统一明确为出版主管部门，由其进行事前、事中、事后的全面监管。

虽然《草案》规定“此前发布的有关网络游戏服务规定与本办法不一致的，以本办法为准”，但笔者理解，根据《中共中央深化党和国家机构改革方案》的规定，“文化市场综合执法队伍将统一行使出版市场行政执法职责，由文化和旅游部指导”，该等执法权限存在一定交叉和矛盾，有待进一步明确及释明。

（1）网络游戏企业资质

《网游管理办法草案》中无关于从事网络游戏研发业务需要取得相关业务资质的规定，与此前实践一致。

《草案》通过第六条及第八条分别明确了网络游戏出版企业及网络游戏经营企业需取得的资质，具体而言：

《草案》同时界定了网络游戏“联合运营”行为（网络游戏运营单位为其他运营企业的网络游戏产品提供用户系统、收费系统、程序下载及宣传推广等服务，并参与网络游戏运营收益分成），应当承担相应责任，理解亦应当办理含有网络游戏经营业务范围的《网络出版服务许可证》。

但尚待明确该等范围是需同时满足才属于联合运营行为，还是只要满足其中一项（如只提供宣传推广服务）即可视为联合运营行为，进而明确提供不同服务的企业应承担的相应责任。

进一步地，《草案》第十一条进一步明确变更许可登记事项、资本结构、最终实际控制人，合并或分立，设立分支机构的，应按照规定办理审批手续。

《草案》的上述业务资质相应规定对从事不同网络游戏环节业务的企业所需资质进行了明确，其中变化最大的当属网络游戏运营企业。

现状下网络游戏运营企业已不需要取得文网文，实操中一般仅需取得《增值电信业务经营许可证》，而《草案》明确从事网络游戏经营业务的企业取得《网络出版服务许可证》。

对网络游戏经营企业而言，《草案》关于其取得含有网络游戏经营业务范围的《网络出版服务许可证》的相关规定与此前《网络游戏管理暂行办法》（废止）中规定的网络游戏经营企业须取得文网文的要求基本相同，但在原要求基础上特别增加了相关服务器和存储设备必须存放在中华人民共和国境内的规定，笔者理解该内容也是与近几年关于网络安全、数据安全、个人信息保护的重视及立法完善相衔接。

同时，鉴于《网游管理办法草案》的立法依据仍包括《互联网信息服务管理办法》，笔者理解网络游戏经营业务仍需要取得《增值电信业务经营许可证》，但《增值电信业务经营许可证》与《网络出版服务许可证》的取得是否有先后顺序要求，则有待相关规定正式颁布及具体办事指南、细则的出台。

（2）网络游戏审批

根据《网游管理办法草案》第十二条的规定，网络游戏出版运营前，须由获得《网络出版服务许可证》网络游戏出版业务范围的单位向所在地省级出版主管部门提出申请，经审核同意后，报国家出版主管部门审批。

此外，《草案》对于“僵尸版号”也明确提出了要求，即网络游戏出版和运营单位取得网络游戏批准文件后，应批准文件签发之日起一年内组织游戏出版运营，超期不能出版运营的，应及时向属地省级出版主管部门书面说明理由。

进一步地，《草案》第十三条规定，已批准出版的网络游戏内容发生实质性变动的，或者变更游戏名称、游戏出版单位或主要运营机构的，网络游戏出版单位应当按规定履行相关审批手续。

笔者理解《草案》关于网络游戏审批的相关规定沿用了现有审批原则，并结合实操经验对常见的网络游戏审批或监管中的常见问题进行了汇总规定，进一步明确了网络游戏审批的监管原则，有助于规范网络游戏套用版号的现象。

（3）外商投资准入

根据《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2021年版）》，网络出版服务为禁止外商投资领域。

笔者理解，如《网游管理办法草案》按现有内容颁布并实施，网络游戏出版及经营业务均需取得《网络出版服务许可证》，进而网络游戏出版及经营业务均将明确属于外商投资禁止类业务。

鉴于此，相关网络游戏企业拟境外上市仍需搭建VIE架构，但据笔者在中国证券监督管理委员会（“证监会”）官网查询，目前境内企业境外上市的项目中，通过证监会备案的VIE架构项目案例仍然较少，网络游戏企业搭建VIE架构境外上市的难度仍有待观察。

《网游管理办法草案》对网络游戏经营过程中的合规要求做了更为细节的规定，主要包括游戏出版审批、游戏内容管理、游戏运营合规、未成年人保护及其他交叉法律规范的合规要求。

具体而言，对网络游戏出版经营企业影响较大的合规要求要点汇总见下图：

笔者理解，《草案》关于网络出版经营的合规要点系在此前散落的多项关于网络游戏出版经营的相关规定以及其他网络游戏行业适用的规定（如反垄断、广告宣传、未成年人保护、个人信息保护等）的基础上，结合实操监管经验进行的整合及加强。

虽然相关较为细节的规定尚待最终版本确认是否保留，但部分既有的且为原则性的合规要求理解变更的可能性较小，建议网络游戏出版经营企业尽快进行自查，并在可行的情况下尽快整改。

此外，《网游管理办法草案》还明确网络游戏出版经营单位应按规定向所在地省级出版主管部门提交年度报告，这一条款很大程度上强化了出版主管部门对网络游戏行业和企业的监管力度，体现了《网游管理办法草案》的强监管思路。

《网游管理办法草案》对违反其相关规定的不同情形做出了不同的罚则规定，包括但不限于：未经批准从事游戏服务的处罚、网络游戏内容违规处罚、网络游戏广告推广违规处罚、出借、出租等许可证处罚、违规变更许可内容、擅自中止等处罚、违反未成年人保护处罚、实名注册违规、违反网络信息及个人信息安全保护处罚等。

在《草案》的罚则部分，一方面重申了既有监管原则的法律责任，但在原有法律责任基础上提高了处罚的力度，例如未经批准从事游戏运营的：

另一方面，对于本次《草案》的新增监管内容也规定了相应的罚则，例如：关于未按规定实行内容自审制度等管理制度、未按规定实行实名注册、未按规定进行网络信息及个人信息保护。

网络游戏出版经营企业应留意并重视该等罚则的规定，留意跟进落实相关的监管规定，尽量避免因不合规行为导致不同程度的处罚。

基于以上对《网游管理办法草案》主要内容的梳理，可以进一步窥见网络游戏行业强监管的思路。结合近几年网络游戏监管的变革，笔者认为《网游管理办法草案》体现的整体监管原则和监管方向已基本确定，较后续生效版本基本不会偏差太大。

虽然《网游管理办法草案》中的规定细节内容尚待征求意见，且待相关的实施细则或办事指南给予进一步释明，但笔者理解《草案》系对网络游戏的既有的监管要求的重申及强化，网络游戏企业需提前予以重视，确定合规调整思路，并进行整改（若需）；若《网游管理办法草案》正式颁布并生效后的过渡期较短，而企业届时需要较长时间进行整改，则可能因无法在过渡期内达到合规要求而产生相应的法律责任；此外，网络游戏企业也需及时关注《网游管理办法草案》的征求意见及颁布进展情况，并保持与主管部门的沟通，及时落实相关监管要求。笔者也将持续观察《网游管理办法草案》的落地，并跟进解读。