陈胜：国家金融监管总局《行政处罚裁量权实施办法》解读

一、严格规范执法行为。明确处罚裁量权定义，行使处罚裁量权应当遵循处罚法定、过罚相当、程序合法等基本原则。明确“从旧兼从轻”、处罚时效认定等适用规则。

《办法》所称行政处罚裁量权，是指金融监管总局及其派出机构在实施行政处罚时，根据法律、行政法规和银行保险监管规定，综合考虑违法行为的事实、性质、情节、危害后果以及主观过错等因素，决定是否给予行政处罚、给予行政处罚种类及处罚幅度的权限。

《行政处罚法》第三十四条规定：行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权，行政处罚裁量基准应当向社会公布。

原中国银保监会根据机构改革要求，为了统一规范机构改革后银行业和保险业行政处罚程序，提升金融违法违规成本，进一步提高监管处罚法治化水平，提升监管处罚效能，于2020年印发了《中国银保监会行政处罚办法》（中国银行保险监督管理委员会令2020年第8号），明确了从轻减轻处罚、从重处罚等裁量情形。

行政机关在行使行政处罚职能时依据法律、法规和规章规定的原则和范围内对行政处罚种类或幅度有选择余地将有利于提升行政效率。[2]《办法》对《行政处罚法》规定的行政裁量权基准和行使规范进行了制定并向社会公开，通过细化裁量权的相关内容对《中国银保监会行政处罚办法》进一步予以落实。

二、细化裁量阶次与适用情形。明确减轻、从轻、适中、从重处罚的基本内涵。进一步细化不予处罚、减轻处罚、从轻处罚及从重处罚的适用情形。

《办法》明确了不同裁量情形并存的适用，金融监管总局省级派出机构可以结合各地经济社会发展状况，根据本办法对辖内行政处罚阶次、幅度以及适用情形进行合理细化量化。此外，如果适用《办法》出现明显不当或裁量权基准发生变化，经批准后可以调整适用。

《中国银保监会行政处罚办法》在处罚适用方面，明确从重处罚的情形，强调对于危害后果严重、造成较为恶劣社会影响的，依法从重予以处罚。

责任人认定方面，《办法》明确认定人员责任应当综合考察当事人岗位职责、与违法行为的关联性、实际危害后果、是否反对、制止、纠正违法行为；处罚多名责任人员时，应当区分责任主次，对发挥决定性作用的管理人员基于更重处罚以及其他认定因素。

三、规范罚款与没收违法所得适用标准。明确银行业保险业从轻、适中、从重罚款幅度标准，以及违法所得的认定标准与计算方式。原则标准幅度如下：

计算违法所得时，需扣除合法必要支出后的余额，当事人已经依法退赔的款项，应当在违法所得款项中扣除，当事人提供相关票据、账册等能够证明直接相关的税款及其他合法必要支出，可以予以扣除。

针对处罚幅度、情节轻重认定等的自由裁量细化可减少由执法人员来决定的空间，有助于减少行政执法不公，也更易保护行政相对人的合法权益。[3]

四、明确各监管局可以结合当地经济社会发展状况，对辖内行政处罚阶次、幅度以及适用情形进行合理细化量化。

《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号）明确制定行政裁量权基准要综合考虑行政职权的种类，以及行政执法行为的事实、性质、情节、法律要求和本地区经济社会发展状况等因素，应确属必要、适当，并符合社会公序良俗和公众合理期待。

行政处罚裁量基准制度是规范行政处罚裁量权的核心内容，建立行政处罚裁量基准制度对于减少执法随意性，解决同类案件因人而异、裁量差距大、显失公正等问题，具有积极意义。[4]

《办法》针对在行使行政处罚裁量权过程中滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守、擅自改变行政处罚决定种类和幅度等严重违反行政处罚工作纪律的人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。该条明确了滥用处罚裁量权的监管人员处理方式。

行政执法人员的综合素质也会影响行政处罚自由裁量权的正确行使。如行政执法人员在各种内在和外在因素的作用下，自觉或者是不自觉地滥用行政处罚自由裁量权，从而使不该受处罚的人受到不应有的处罚或者使处罚幅度畸重或畸轻。[5]

综上，行政处罚自由裁量权的规制必须通过实体法和程序法来限制其裁量的范围与幅度，[6]《办法》明确了不同裁量阶次的内涵以及具体适用情形，对使用频率较高的罚款处罚，规定了幅度标准，提高执法可操作性。考虑处罚实践的复杂性，预留一定裁量空间，对同时存在多种不同种类裁量情节等复杂情形，允许根据案件具体情况确定裁量尺度。在实际操作中，也应当防止执法部门为方便一己私利而对“自由裁量权”的滥用，从而有损处罚相对人的权益。另外，明确适用《办法》可能出现明显不当、显失公平，或者处罚裁量权基准适用的客观情况发生变化的，可以调整适用。