蔡开明等：美国BIS发布新规，进一步扩大对俄罗斯、白俄罗斯的出口管制措施范围

当地时间2024年1月23日，在俄乌冲突爆发第700天之际，为回应俄罗斯在俄乌冲突之中的表现及白俄罗斯对俄罗斯的支持，美国商务部工业与安全局（BIS）发布新规（以下简称为“新规”），扩大基于《出口管制条例》（EAR）对俄罗斯、白俄罗斯实施的出口管制措施的范围[1]。具体而言，新规主要集中于以下两个层面：（1）扩大对俄罗斯、白俄罗斯的工业行业的管制范围以及扩大对特定无人机（UAV）相关零部件的限制；（2）修订对克里米亚地区的许可证要求，并澄清了部分现有对俄罗斯、白俄罗斯的管制规则。新规于当地时间2024年1月23日生效。

1. 在EAR第746部分附录4部分新增94种物项

新规在EAR第746部分附录4部分新增了94种物项（HTS-6编码物项），以扩大对俄罗斯、白俄罗斯的工业行业的管制范围。新增列的物项具体来说主要包括：（1）各类煤炭；（2）甲苯等化学品；（3）特定纺织品等；（4）特定金属及金属化合物；（5）飞机、直升机、无人机等航空器及其零部件等物项（具体增列的物项请参见本文后附附件）。继2023年5月19日美国BIS扩大管控措施，将第84章、第85章和第90章三个完整的《协调关税列表》（Harmonized System Schedule，“HSS”）[2]章节加入EAR第746部分附录4之后[3]，本次又将完整的第88章（主要涉及飞机、航空器及其零部件）加入其中。根据EAR，向俄罗斯、白俄罗斯及克里米亚地区出口、再出口或者（境内）转让本次增列的、受EAR管控的EAR第746部分附录4物项，需要向BIS申请许可证。

2. 在EAR第746部分附录7部分新增1种物项

新规在EAR第746部分附录7中新增了1个HTS-6编码物项（852910），即《协调关税列表》中的“天线、天线反射器及其零件”，该规则主要系扩大“俄罗斯/白俄罗斯/克里米亚外国直接产品规则”和“伊朗外国直接产品规则”的适用范围，以管制用于制造无人机的物项出口。根据新规，向俄罗斯、白俄罗斯、克里米亚地区和伊朗出口、再出口EAR第746部分附录7增列的物项，除非成立许可例外情形，否则需要向BIS申请许可证。

3. 修订关于“600系列.y”物项和“9x515”物项有关“最小占比规则”的适用

根据EAR第734.4（a）（6）条，若外国生产产品包含美国原产的、ECCN归类为“9x515”物项或“600系列”物项（通常为涉军、航空器相关物项）且运往D:5组别国家；或外国生产产品包含美国原产的“9x515”或“600系列.y”物项，且运往E组别国家（目前是朝鲜、叙利亚、伊朗、古巴）[4]及中国，则无论该外国成分含有的美国成分比例多少，其均受到EAR管制。本次新规修订了EAR第734.4（a）（6）（ii）节，根据修订后的新规，若该外国生产产品中包含有美国原产的“9x515”或者“600系列.y”物项，且运往上述E组别国家、中国以及俄罗斯和白俄罗斯，无论该外国成分含有的美国成分比例多少，其均受到EAR管制。

1. 增加对乌克兰在克里米亚地区部署军队有关活动的许可除外条款

为便利乌克兰武装部队（AFU/ZSU）的行动，新规新增了对乌克兰武装部队在克里米亚地区部署军队有关活动的许可除外条款。

2. 澄清有关对俄罗斯、白俄罗斯“奢侈品”管制的条款

根据EAR第746.10（a）（1）条及（2）条，美国对俄罗斯、白俄罗斯以及俄罗斯、白俄罗斯的寡头和恶意行为者实施“奢侈品”管制：（1）除商业管制清单（CCL）或者EAR另有规定之外，向俄罗斯、白俄罗斯出口、再出口或者（境内）转让EAR第746部分附录5中受EAR管制的“奢侈品”，均需要许可证；（2）除商业管制清单（CCL）或者EAR另有规定之外，若有关“俄罗斯、白俄罗斯寡头及恶意行为者”已经基于“乌克兰/俄罗斯相关的制裁项目”的某些行政命令而为美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）列入“特别指定国民清单”（SDN清单），则无论这些“俄罗斯、白俄罗斯寡头及恶意行为者”在全球何处，向其出口、再出口或者（境内）转让受到EAR管制且列于EAR第746部分附录5确定的任何物项，均需要申请许可证。EAR第746部分附录5所涉物项主要为酒类、烟草、化妆品、服装、肉类、宝石、金属等价值较高的物品。

在此前，计算“最小占比规则”中的“美国原产成分”时，对于某些特定物项，若其被并入外国生产的产品，无需将其计入美国原产成分，该条款相应在EAR第746.6节、EAR第746.7节、EAR第746.8节中均有所体现。本次修订新增EAR第746.10（a）（3）条，作为一致性变更，即满足下列条件的美国原产物项不计入“最小占比规则”分子的美国受控成分：（1）从EAR第746部分附录3所列国家[5]出口、再出口或（境内）转让EAR第746部分的附录5所列的美国原产物项；（2）外国制造物项将从第746部分附录3所列国家出口或再出口。

3. 澄清EAR第746.5节、EAR第746.8节和EAR第746.10节的适用问题

根据EAR第746.5（a）条，对俄罗斯、白俄罗斯的出口、再出口和（境内）转让某些特定ECCN物项（例如ECCN 0A998）或者知晓其用于某些特定最终用途（例如俄罗斯某些特定的能源项目），以及涉及附录4、附录6中列明的物项均需要许可证，但是视同出口、视同再出口则无需许可证。另外，EAR中涉及对俄罗斯的管制条款的物项归类表述略有差异，例如可能会以HTS编码区分，或者以ECCN作为归类。本次新规澄清：（1）若某一列于EAR第746部分附录4或者附录6的物项同时可归类于ECCN，则其许可政策、许可证例外和许可要求应先参考EAR第746.8节的规定，而后再参考EAR第746.5节的规定；（2）类似地，若某一列于EAR第746部分附录5的物项同时可归类于ECCN，则其许可政策、许可证例外和许可要求应先参考EAR第746.8节的规定，而后再参考EAR第746.10节的规定；（3）另外，EAR第746.8节的许可政策、许可证例外和许可要求将适用于EAR第746部分附录4到附录6列明的所有可被分类为ECCN的物项；而若有关附录4-6中的物项被归类为EAR99，那么则应该优先考虑EAR第746.5节和第746.10节的要求；并不免除EAR第746.5（a）（1）（i）条对最终用途的许可要求以及EAR第746.10（a）（2）条中对最终用户的许可要求。

4. 明确某些紧固件（Fasteners）的受控范围

根据EAR第746部分的附录2、附录4、附录5、附录7，受控范围包括相关附录中所列明的所有物项的“部件”（components）、“零件”（parts）、“配件”（accessories）和“附件”（attachments），无论其HTS编码或者描述如何，但是不包括任何紧固件“零件”或次要“部件”（例如螺钉、螺栓、螺母、螺母板、螺柱、嵌入件、夹子、铆钉、销）以及垫圈、垫片、绝缘体、扣眼、衬套、弹簧、导线或焊料，而EAR第744.21节（即“军事最终用途”和“军事最终用户”）的许可证限制相较于EAR第746部分趋严，即若知晓任何受EAR管辖的物项的出口、再出口或者（境内）转让涉及“军事最终用途”或者“军事最终用户”，无论该军事最终用户位于何处，均需要取得许可证；因此，本次新规澄清，即“军事最终用途/用户”的许可证要求优先于EAR第746部分，若有关“紧固件”等相关物项落入了EAR第744.21节的管辖范围，仍需要按照EAR第744.21节的要求申请许可证。

5. 协调EAR第746.5节、第746.8节和第746.10节的许可证例外适用情况

EAR第746.5节、第746.8节和第746.10节本应适用一整套通用的许可例外，但是由于表述略有差异，可能导致适用混淆。BIS在本次澄清中调整了有关对俄罗斯、白俄罗斯管制许可证例外的适用情况，包括TMP（用于新闻媒体的物项的临时进出口）、GOV（政府和国际组织活动）、TSU（特定技术和软件）、BAG（行李）、AVS（飞机、船舶、航空器）、ENC（加密商品、软件和技术）与CCD（消费者通信设备），以使得其在前述3节内容中适用要求一致。

6. 澄清EAR第746部分附录6不包括特定的“药品”

BIS澄清，EAR第746部分的附录6不包括《联邦食品、药品和化妆品法》（Federal Food, Drug and Cosmetic Act）第201条所定义的“药品”（medicine）。但是，已被列入CCL中的特定药品（certain medicines），例如疫苗与免疫毒素，则不受限制。

7. 修改与飞行安全（safety of flight）有关的许可证审查政策为“逐案审查”

为与EAR第746.8（b）条有关飞行安全（safety of flight）的物项的许可证审查政策保持一致，BIS调整了EAR第746.5节和第746.10节中有关飞行安全的物项的许可证审查政策为“逐案审查”。但是，为了严格限缩有关“飞行安全”的类型，BIS说明该情况只适用于紧急情况下的飞行安全相关物项。

8. 澄清自乌克兰临时进口枪支的限制不适用于以前出口、再出口、（境内）转让给乌克兰且需要修理、更换的枪支

BIS澄清，此前根据BIS的许可证以提供给乌克兰的美国原产枪支可以返回美国维修，再根据EAR的“设备及零部件修理和更换许可例外”（RPL）运回乌克兰，以增强乌克兰的军事力量。

对于因本次最终规则修订而被取消许可豁免资格或无许可证要求（NLR）资格进行出口、再出口或（境内）转让的物项，在2024年1月23日前已运输在途，可根据先前的许可例外资格或无许可证要求（NLR）资格继续开展相关出口活动，并对该类情形提供了30日的过渡期。

本次BIS发布的新规共新增了95个HTS编码物项，相关物项集中于某些化学品、飞机、航空器及其零部件、金属等类型，此外还修订了关于“600系列.y”物项和“9x515”物项的最小占比规则中有关目的地的适用，旨在进一步限制俄罗斯的国防和军事力量。相对应地，由于新规将此前部分不受管控的物项纳入管控范围，且过渡期较短，可能会对从事相关涉俄业务的企业造成较大影响：许可证申请的要求可能导致交易暂缓，而若在过渡期经过后，继续在未取得许可证之前交易，则将导致违规风险。

基于本次对EAR第746部分附录4、附录7的物项增列，部分扩大了对“俄罗斯/白俄罗斯/克里米亚FDP规则”“伊朗FDP规则”的物项范围以及对俄罗斯、白俄罗斯工业行业的管制范围，可能导致从事相关业务的部分中国企业的俄罗斯/白俄罗斯子公司的供应链受到影响。

本次对EAR条款中可能造成歧义的内容进行了修订。根据本次对俄罗斯/白俄罗斯的许可证审查政策/许可证要求的澄清情况，我们理解除通过修订部分消除歧义之外，整体解释趋于严格，例如对“紧固件”的许可证适用情况，即说明应当优先考虑更为严格的“军事最终用途/用户”的许可证要求；而对于EAR第746.5节、EAR第746.8节和EAR第746.10节有关某特定物项同时可能归类于ECCN，又列于附录4-6的许可证问题的澄清中，亦体现了类似特点。

美国BIS在新规文件中明确表示，本次部分扩大对俄管制措施系与盟友协同打击俄罗斯；在此前，美国亦不乏与盟友共同实施对俄管制、制裁措施，协同打击逃避对俄制裁的行为，例如此前“五眼联盟”宣布将共同开展出口管制执法合作[6]，而其后美国、欧盟与日本又共同发布了涉俄“共同高优先级物项清单”（Common High Priority List）[7]。随着俄乌冲突进一步加剧，我们理解美国及其盟国的协同行动未来会有所增加。因此，相关企业应持续关注境内外的立法、执法动态以及行业内的重要事项，采取合规措施，以降低管制、制裁风险。

本次BIS从物项、目的地等方面扩大了对俄罗斯、白俄罗斯的管制范围，新增多个HTS-6编码物项，并且对于某些适用“0%最小占比规则”的特定物项的目的地增加了俄罗斯、白俄罗斯，而过渡期整体又较短。在此情况下，企业涉俄业务风险增加，部分相关业务可能导致新增许可证需求，因此，若企业仍持续开展涉俄业务，应当谨慎开展业务，严格排查最终用户、最终用途与交易物项。

企业可就自身经营可能涉及的法律领域，结合企业自身因素搭建和完善出口管制合规体系，减少合规风险：（1）综合自身的业务体量规模、行业属性、与美国的关联度及依赖度、地理位置等因素，充分评估自身（包括涉美子公司及关联公司）的合规风险；（2）借鉴美国商务部、国务院、财政部、司法部等部门/机构发布的指引，对标知名企业及最佳实践，建立自身的合规体系；（3）发挥高级管理层的示范作用，重视合规风险，同时也尽量排除自身的刑事责任；配置充足的合规资源，确保足够的人力、物力、财力应对合规风险；（4）有效的合规培训，提升全员的合规意识，增强整体的合规风险抵御能力；（5)根据境内外相关监管规定、监管重点的变化，及时更新调整合规战略；（6）注意档案留存，保留与跨境合规相关的全部工作记录，提前梳理自证合规的证据链。

附件：新增的列于EAR第746部分附录4的HTS-6编码物项列表