李卓颖：财政部《关于加强数据资产管理的指导意见》 成为无人机遥感数据要素价值化的制度指引

在产生无人机遥感数据的各个环节，涉及多个不同法律主体，主要包括对相关数据的公共管理和服务机构，如各个地方的交通局、林业局、水利局等，包括购买无人机测绘服务的采购人，无人机测绘服务的供应商，无人生产制造商，以及数据的运营主体等，在具体场景中，各个主体的身份也可能存在重叠的情况，比如，地方的林业局，可能会出于森林防火的目的，直接采购无人机测绘服务，此时林业局既是公共管理和服务机构，亦是服务采购人；再比如，某项测绘服务中，测绘服务的提供商与无人机生产制造商为同一法律主体。在众多参与主体中，确定具体哪个主体享有数据资产的产权及收益权，哪个主体承担运营管理义务，是实现无人机遥感数据要素价值化过程中首要解决的问题。

《意见》第（五）段指出“适应数据多种属性和经济社会发展要求，与数据分类分级、确权授权使用要求相衔接，落实数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权权利分置要求，加快构建分类科学的数据资产产权体系。明晰公共数据资产权责边界，促进公共数据资产流通应用安全可追溯。明晰公共数据资产权责边界，促进公共数据资产流通应用安全可追溯。”

因此，确定相关数据的产权责关系，首先需要明晰所产生的无人机遥感数据是否属于“公共数据”。

全国人民代表大会2021年3月12日发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五规划”）第十七章“提高数字政府建设水平”第一节“加强公共数据开放共享”部分规定，“健全数据资源目录和责任清单制度，提升国家数据共享交换平台功能，深化国家人口、法人、空间地理等基础信息资源共享利用。扩大基础公共信息数据安全有序开放，探索将公共数据服务纳入公共服务体系，构建统一的国家公共数据开放平台和开发利用端口，优先推动企业登记监管、卫生、交通、气象等高价值数据集向社会开放。开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用。”

根据上述规定，公共区域内的“空间地理”“交通”“气象”等基础信息，均应当属于“公共数据”，而除此之外的无人机遥感数据，可以根据具体的应用场景和相关合同约定，归属于相关的民事主体。比如在无人机对光伏发电太阳能电池板巡检的场景中，通过无人机遥感技术所产生的关于太阳能电池板相关的数据，一般情况下，应归属于无人机测绘服务的采购人。

具有较大范围使用价值的无人机遥感数据主要是指公共数据。

虽然公共数据的产权往往并不属于任何一个民事主体，但在数据产生、管理、使用等方面，仍然能够产生相应的收益。数据资产可以获得收益的方式主要包括以下几个方面：

1. 提供公共数据可以获得收益

《意见》第（十）段规定，“按照“谁投入、谁贡献、谁受益”原则，依法依规维护各相关主体数据资产权益。”因此，向具有公共数据管理义务的主体或机构提供公共数据，应当获得收益分配权。

2. 公共数据授权使用收益

《意见》第（十）段规定，“探索建立公共数据资产治理投入和收益分配机制，通过公共数据资产运营公司对公共数据资产进行专业化运营，推动公共数据资产开发利用和价值实现。”“探索公共数据资产收益按授权许可约定向提供方等进行比例分成，保障公共数据资产提供方享有收益的权利。”

即可以通过设立资产运营公司对公共数据资产进行专业化运营，通过向最终用户收取授权使用费获得收益。在定价方面，《意见》第（八）段规定“探索建立公共数据资产政府指导定价机制或评估、拍卖竞价等市场价格发现机制。”

需要注意的是，意见同时指出，“在推进有条件有偿使用过程中，不得影响用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，相关方要依法依规采取合理措施获取收益，避免向社会公众转嫁不合理成本。”

3. 价值再创造收益

《意见》第（十）段规定，“合法合规对数据资产价值进行再次开发挖掘，尊重数据资产价值再创造、再分配，支持数据资产使用权利各个环节的投入有相应回报。”因此，无论是对于“公共数据”还是“私有数据”，都可以通过对数据进行梳理、分析等方式进行价值再造，并获取相应收益。

对于数据资产的管理、开发和利用，《意见》第（七）段、第（八）段提出了以下要求：

1. 合规及安全管理

结合数据资产流通范围、流通模式、供求关系、应用场景、潜在风险等，不断完善数据资产全流程合规管理。公共管理和服务机构应严格按照“原始数据不出域、数据可用不可见”的要求和资产管理制度规定，授权运营主体对其持有或控制的公共数据资产进行运营。

数据资产各权利主体建立健全全流程数据安全管理机制，提升安全保护能力。授权运营前要充分评估授权运营可能带来的安全风险，明确安全责任。在保障安全、可追溯的前提下，方可推动依法依规对公共数据资产进行开发利用。

2. 相关主体的管理义务

鼓励数据资产持有主体提升数据资产数字化管理能力，结合数据采集加工周期和安全等级等实际情况及要求，对所持有或控制的数据资产本身定期更新维护。

支持公共管理和服务机构提升履职能力和公共服务水平，强化公共数据资产授权运营和使用管理。

运营主体应建立公共数据资产安全可信的运营环境，在授权范围内推动可开发利用的公共数据资产向区域或国家级大数据平台和交易平台汇聚。

公共管理和服务机构要按照有关规定对授权运营的公共数据资产的使用情况等重要信息进行更新维护。

以上《意见》的相关规定，为无人机遥感数据要素价值化提供了依据，具有较强的实践指导作用，相关行业从业者可以在充分发挥相关政策支持规定的基础上，进一步构建和完善完整的无人机遥感数据价值链和成熟的收益机制。