丁军山等：公建配套幼儿园产权界定的困境与思考

学前教育是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号）明确了学前教育公益普惠的基本办园方向；2018年中共中央、国务院印发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（中发〔2018〕39号），提出了多渠道挖潜扩大普惠性学前教育资源等政策措施，强调配套幼儿园由当地政府统筹安排，办成公办园或委托办成普惠性民办园。2019年国务院办公厅印发《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（国办发〔2019〕3号），教育部会同住房城乡建设部等部门推动各地“一园一案”开展治理，2020年底增加普惠性学位超过416万个，极大缓解了城市学前教育资源紧缺的矛盾。但是，在推动学前教育向公益、普惠方向转变的过程中，涌现出大批量与此有关的房屋买卖合同纠纷、房屋租赁纠纷及补贴不到位等复杂疑难问题。本文试图从法律层面为幼儿园举办者、开发商、物业买受人梳理出法律合规的边界。

普遍理解上来说，“配套设施”是指企业根据城市建设规划的要求，或开发项目建设规划的要求，为满足居住的需要而与开发项目配套建设的各种服务性设施，包括基础设施和公共设施两类。其中，基础设施主要指供水、供电、供热、燃气、通讯、电视系统、道路、绿化等设施；公共配套设施则主要指停车设施、娱乐设施及教育、商业、饮食等各种公共建筑。从这个角度理解，似乎公建配套幼儿园的定义不存在任何争议。但是，从公建配套幼儿园的权属上来说，这个定义过于模糊，并因此滋生了很多纠纷。首先是业主委员会与开发商之间就公建配套幼儿园的权属产生了诸多争议，经过判例观察，人民法院对该类纠纷的裁判观点基本趋于一致，本文不做赘述；其次是开发商、买受人、幼儿园举办方及政府接收部门等主体之间就公建配套幼儿园的权属产生的各类诉讼，该类纠纷的频繁出现，对于厘清公建配套幼儿园的定义提出了较为紧迫的需求。

为解决公建配套幼儿园权属界定问题，各地先后出台了相应的规章制度，笔者比较后发现，2019年3月11日，溧阳市住房和城乡建设局发布的关于《关于加强全市住区配套公建使用管理的实施意见》的解读一文中，对住区配套公建的分类有助于我们梳理公建配套幼儿园的法律边界。该文章按是否具有营业目的，将住区配套公建分为非营业性配套公建、社会公益性配套公建和营业性配套公建。

非营业性配套公建，是指为所在小区居民服务、在区内配置的配套公建，其所有权属于全体业主。建设和使用单位不得预（销）售，不得擅自处置其使用权。社会公益性配套公建，是指为社会公共服务、在区内或区外配置的公益性配套公建，其所有权属于政府。建设和使用单位不得预（销）售，不得擅自处置其使用权。营业性配套公建，是指适宜进行市场化运作、在区内配置的配套公建，其所有权属于投资者。交付使用后必须纳入小区统一的物业管理，任何单位不得擅自改变其规划用途。该分类的依据可追溯到《国家税务总局关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》（国税发〔2006〕187号，以下简称187号通知），187号通知按照产权归属分三种情形规定了土地增值税的扣除：建成后产权属于全体业主所有的，其成本、费用可以扣除；建成后无偿移交给政府、公用事业单位用于非营利性社会公共事业的，其成本、费用可以扣除；建成后有偿转让的，应计算收入，并准予扣除成本、费用。

由此来看，公建配套幼儿园在不同阶段表现为不同主体之间的争议就有迹可循了，业主委员会与开发商之间的争议对象主要涉及非营业性配套公建和营业性配套公建，而开发商、买受人、幼儿园举办方及政府接收部门等主体之间争议对象则主要涉及社会公益性配套公建。

篇幅所限，本文拟在社会公益性配套公建幼儿园的框架下就文章目标进行一定的梳理，以期为各方提供一定的参考。因此，本文所称公建配套幼儿园特指所有权属于政府的配套幼儿园。

在媒体报道《西安未央悦墅幼儿园私立转普惠》一文中，浐灞教育局认为：通过查看用地手续，中海悦墅幼儿园就是属于公建配套设施，产权归属政府所有，中海⻄安公司需向政府移交。而开发商在诉讼中称：公司通过土地招拍挂合法取得案涉幼儿园所占基地的国有建设用地使用权，全额支付了土地出让金并自行承担了幼儿园全部的建设成本，该幼儿园也不属于政府委托代建，因此公司对该自建幼儿园享有处分权利。在⻄安市国土资源局与公司签订的土地出让合同中，并未明确要求公司需将幼儿园无偿移交。同时，在公司与⻄安市城乡建设委员会签订的《居住区公建配套设施建设合同》中约定了涉案宗地涉及的公建配套设施仅包含500平方米的社区办公和活动用房，并未提及幼儿园。所以该幼儿园并不属于公建配套的范畴。

根据以上报道信息可以看出，公建配套幼儿园的产权界定存在两种完全不同的观点，一种认为依据土地规划、出让等规定为公建配套设施的，则应按规定无偿移交政府；另一种观点则认为依据建设成本的投入及相关配套设施建设合同的约定，公建配套幼儿园应当归开发商所有，开发商可以买卖、处分。

笔者分析认为，产生上述分歧的原因之一是公建配套幼儿园的权属取得制度与不动产物权制度衔接不到位。一方面，依据我国《宪法》规定，在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的经济制度。《民法典》第二百四十二条：法律规定专属于国家所有的不动产和动产，任何组织或者个人不能取得所有权。第二百四十六条：法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权。法律另有规定的，依照其规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《城市房地产开发经营管理条例》《城市居住区规划设计规范》等法律法规规定，在居住区的立项、审批、规划等过程，各方已经明确了该地块的公建配套幼儿园的面积、用途、权属等，并在土地出让合同、规划条件书等文件中规定公建配套幼儿园所有权归政府。因此，上述行为应当视为政府相关部门基于法律规定代表国家行使所有权，有关所有权归政府的表述应视为对权属事实的陈述，有关移交的约定仅是对交付方式的约定。也就是说，无论公建配套建设的专用合同是否对无偿移交作出特别约定，均不影响政府对公建配套幼儿园的产权。

另一方面，我国不动产物权取得的原因大体上可以分为两类，一类是民事法律行为，如买卖、赠与、遗赠等，另外一类则是民事法律行为以外的原因，如征收、合法建造、继承等。开发商基于合法建造这一事实行为可以取得公建配套幼儿园的所有权，这是一种物权的原始取得，此后因该公建配套幼儿园的权属转移都属于继受取得，即根据土地使用权协议、规划许可、居住区公建配套设施建设合同、公建配套设施建设合同履行确认证明、公建配套设施移交协议等文件办理移交手续，并向不动产登记管理部门办理登记。按照这种逻辑推断，公建配套设施的移交就是政府和企业之间的民事法律行为，企业拥有意思自治权，可以选择是否签署相关移交协议、是否办理相关移交手续。进一步推理，在移交手续办结、产权变更登记之前，开发商将相关公建配套设施出售、出租、抵押等处分行为的性质，都属于一种无权处分行为，第三人可以基于善意取得制度获取相关权益，而政府接收部门作为相关民事法律行为的相对方，仅能行使相应的债权，不能行使所有权。

经检索分析大量裁判文书，可以看出司法实践中对公建配套幼儿园权属归政府所有的认定标准主要包含以下要素：

在【（2021年）粤民申636号】案中，法院查明，2011年1月4日，佛山市国土资源局（出让人）与经济社（受让人）就案涉土地使用权补办出让手续事宜签订《国有建设用地使用权出让合同》。该合同第六条约定“本合同项下的宗地由受让人转让给佛山市万科中心城房地产有限公司，……佛山市万科中心城房地产有限公司从本合同受让人处受让本宗地后同样受本合同条款约束。”第十五条约定“受让人同意在本合同项下宗地范围内同步修建下列工程配套项目，并在建成后无偿移交给政府：（一）地块须与周边捆绑交易的出让地块统筹建设，按规划设计条件审批表（案卷编号：Y100302A01）要求配套相关公共设施”。

2014年12月15日，万科中心城公司将其开发的佛山幼儿园房产出售给怡乐幼儿园，于2016年3月18日办理了房屋首次登记，登记权利人为万科中心城公司。2016年12月1日，佛山市禅城区人民政府办公室印发［2016］85号《广场幼儿园确权问题工作会议备忘》，其中第三条载明“三、本着实事求是的原则及基于惯例的考虑，会议同意将广场幼儿园确认给万科公司。”2018年4月27日，原佛山市禅城区国土城建和水务局向万科中心城公司发出《关于收回配套幼儿园使用权及移交建筑物的通知书》，通知要求万科中心城公司办理涉案房屋的移交手续和转移登记手续。

法院审理后认为，怡乐幼儿园、万科中心城公司在内的合同各方所签订的《商品房买卖合同》《协议书》《协议书（二）》均系各方的真实意思表示，无法律法规所规定的无效或可撤销的情形，合法有效，对合同各方具有约束力。一般情形下，作为出卖人的万科中心城公司理应按照合同约定将案涉房产过户至怡乐幼儿园名下，但在本案中，自然资源局禅城分局作为负责案涉房屋所在辖区不动产登记工作的行政机关，已向一审法院回函明确表示案涉房屋不能转移登记至怡乐幼儿园名下，基于此，怡乐幼儿园要求继续履行案涉商品房买卖合同，并将案涉房屋过户至怡乐幼儿园名下的诉求，已存在事实上的履行障碍，故驳回幼儿园关于要求将案涉房屋过户至其名下的诉讼请求。该判决虽未涉及幼儿园产权的认定，但从法院查明的事实中可以看出，当地政府对公建配套幼儿园产权的认定存在不同理解，因此才会出现幼儿园产权被确认给万科中心城公司后又收回的奇怪现象。

在【（2017）陕01执异170号】案中，法院查明，临潼教育局根据陕西省教育厅、发改委、财政厅、国土资源厅、住建厅制定的《城市新建居住区配套规划建设幼儿园、小学的指导意见》，于2011年8月19日与瑞麟公司签订《关于瑞麟君府幼儿园建设的协议书》，约定由瑞麟公司为幼儿园建设提供建设用地，由案外人临潼教育局全面负责幼儿园的建设及设施配备费用的承担，建成后的幼儿园产权归临潼教育局所有，幼儿园性质为公办幼儿园。法院还查明，《西安市居住区公建配套设施建设管理实施细则》，其中第五条明确：“新建商品住房项目中含有公办义务教育阶段学校的，由教育行政主管部门明确其公办性质，建设用地实行划拨方式供应，其设施由取得项目的开发建设单位按土地出让合同约定代为建设，建成后无偿移交政府相关接收主体，其产权归政府或政府相关部门所有；对教育专项规划中确定的公办幼儿园，由教育行政主管部门向规划行政主管部门提出后明确其公办性质，按照《西安市居住区公建配套设施建设管理办法》第七条第一款中的代建方式进行建设和移交，产权归政府或政府相关部门所有”。

法院认为，临潼教育局依照相关规定和协议约定拨付了建设经费，其作为该公办幼儿园的举办单位和教育行政主管部门对瑞麟幼儿园建筑物提出的权利足以排除执行，故裁定中止执行。该判决未直接回应案涉幼儿园建筑物的产权问题，而是认定临潼教育局对案涉幼儿园享有举办者权利和行政主管权利。

教育专项规划对公建配套幼儿园产权界定的影响，可参照拙笔《城镇小区配套幼儿园产权纠纷实例研究」》。

在【（2019）渝0112民初15704号】案中，法院查明，2017年6月8日，以北京青羽公司为乙方（买方），重庆建工房产公司为甲方（卖方）签订了《建工未来城第4幢认购协议书》。收到北京青羽公司支付的100万元定金和200万元购房款。2019年1月9日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（国办发［2019］3号）规定，已建成的小区配套幼儿园应按照规定及时移交当地教育行政部门，未移交当地教育行政部门的应限期完成移交，对已挪作他用的要采取有效措施予以收回。有关部门要按规定对移交的幼儿园办理土地、园舍移交及资产登记手续。2019年4月4日，重庆市人民政府办公厅发布《重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市城镇小区配套幼儿园治理工作实施方案的通知》（渝府办发[2019]39号）规定，由国有企业建设的小区配套幼儿园应当无偿移交给当地教育行政部门。

法院认为，《认购协议书》系双方当事人的真实意思表示，内容未违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。案涉《认购协议书》中交易的标的物建工未来城第4幢幼儿园属于国有企业建设的小区配套幼儿园，根据上述两个文件的规定，应当无偿移交给当地教育行政部门，即从该两个文件即可预见案涉《认购协议书》可能无法实际履行，依法解除。该判决将政府通知文件作为《认购协议》无法继续履行的事实依据，实际上暗含了将政府通知文件作为考量幼儿园产权的因素。

在【（2020）闽03民终1543号】案中，法院查明，2006年10月13日华港公司与莆田市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，约定将莆田市延寿路东侧的土地出让给华港公司，该宗地的土地使用权出让金中不包括城市基础设施配套费，场地平整费和契税，拍卖佣金等，但合同中并未对配套设施用地上建设的配套幼儿园的土地使用权属和房屋所有权属进行明确约定。2018年10月29日上述地块内建设的配套幼儿园的房产的房屋所有权登记至华港公司名下。《莆田市人民办公室关于印发莆田市城镇小区配套幼儿园专项治理工作方案的通知书》［莆政综（2019）46号］文件规定：土地使用权出让公告、出让合同或者划拨决定书等文件中约定权属归开发建设单位或未明确约定幼儿园权属的，也必须全部用于举办公办幼儿园或普惠性民办幼儿园。属地政府（管委会）应按照有关规定，与开发建设单位协商小区配套幼儿园产权问题。关于该配套幼儿园今后产权移交问题，我区将按照有关文件规定与幼儿园所有权人协商解决。

据此，法院认定，华港公司与张武于2017年6月签订《房屋转让协议书》，双方当事人的真实意思表示，其内容和形式均未违反法律、法规的强制性规定，是合法有效的，双方当事人均应当按照合同约定全面履行自己的义务。政府于2018年10月29日将讼争房产登记在华港公司名下，且该权属登记证书并未备注“不可转让”。故综合以上分析，可以认定讼争房产的变更登记已符合协议约定的“政策允许”，张武请求华港公司予以过户，有事实和法律依据，予以采纳。该判决在认定配套幼儿园产权时不仅考虑了不动产登记、当地政策，也考虑了配套幼儿园建设成本的实际承担这一重要因素。

公建配套幼儿园的权属主体政府、开发商或买受人，往往并不实际负责投资、经营、管理幼儿园，幼儿园的投资方、举办方、管理方等主体通常与权属主体分离。在公建配套幼儿园被出售、转售的情况下，买受人因支付了巨额购房款而具有产权归属、收取租金、营利回本等现实需求，幼儿园实际运营方因承担较高的租金、水电等成本而具有通过收取高额托育保教费营利的现实需求。在政府决定收回公建配套幼儿园建筑、推行普惠性民办幼儿园时，举办方因可以免除巨额租金而积极相应、推进，开发商或买受人则因既得利益受损而相对消极，甚至对抗，从而产生了相关的房屋租赁纠纷。如前述华商报报道的西安未央悦墅幼儿园私立转普惠一文中，一审法院认定租赁有效，幼儿园支付租金、腾退房屋。该判决在一定程度上对幼儿园的持续经营及周边幼儿的受教育权、普惠性民办幼儿园的推进产生了一定的负面影响。笔者认为，对该类型房屋租赁纠纷的审理，不能局限于对房屋租赁这一个环节的认定，必要时应当中止审理，待公建配套幼儿园的权属确认后再依法出具判决更为妥当。

为落实《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》以及《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》等文件的精神，推进学前教育普及普惠安全优质发展，有必要进一步完善公建配套幼儿园有权权属认定、移交流程、移交条件等方面的法律法规，探讨、架构公建配套幼儿园相关权属认定、租赁纠纷等案件司法裁判规则，实现法律效果、政治效果、社会效果相统一。