黄华珍：行政协议司法解释施行后PPP项目纠纷解决方式大数据分析

全部21个案例中，有20个案例涉及PPP项目合同争议程序确认的问题，其中认定PPP项目合同为行政协议的为12个，认定为民事协议的为8个。

在投资人提起的行政诉讼中，法院倾向于维持行政诉讼的定性，无论该诉讼请求是针对具体行政行为，例如（2019）粤行终602号案中投资人请求确认政府发出的终止通知无效；还是单纯的金钱给付纠纷，例如（2021）鄂08行终11号案中投资人起诉支付项目管理费。

但是值得关注的是，由于“二分法”界定标准的模糊，实践中仍然存在一些认识差异，例如在华录案中，尽管投资人请求法院确认解除函违法，但法院仍以本案为民事合同为由驳回起诉，我们认为这种做法是值得商榷的。

表1：投资人提起PPP项目合同行政诉讼的案例列表

在投资人提起民事诉讼的9个案例中，最终认定为行政协议的多达7个，比例约为78%。无论是纯粹的金钱给付争议，例如支付相应款项、履行清算协议，还是与具体行政行为密切相关的请求确认政府解除合同违法、请求解除合同等争议，我们理解可能法院认为金钱给付争议中也可能涉及对合同效力、政府履约行为等与具体行政行为密切相关的事项的判断，而此前该部分争议多被认为为民事争议。

我们理解《行政协议司法解释》后，法院对《PPP项目合同》争议性质理解可能更趋从严，此前民庭和行政庭审判观点差异被缩小化，对于寄希望通过提起民事诉讼从而排除行政协议审理的投资人来说，则存在增加诉讼时间和成本的问题，风险较大。

不少当事人担心民告官存在地方保护，从司法实践的角度看，我们认为同一法院领导班子民庭或行政庭审理并不存在显著差别，且近年“民告官”胜诉率不断攀升，最大的差别在于可仲裁性（详见前述论述），因此我们建议慎重考虑冒着漫长管辖权争议的风险不断地“挤进”民事诉讼的“窄门”，相反行政诉讼具有诉讼费用较低、效率更高的优势，但民庭法官和行政庭法官对PPP项目争议可能存在视角的差异，且均存在不同程度的专业不熟悉问题，未来程序优化任务仍然任重道远。

表2：投资人提起PPP项目合同民事诉讼的案例列表

全部相关的6个案例中，支持PPP项目合同仲裁条款有效性的案例多达5个，比例高达83%，远高于全部样本案例中确认行政协议的57%的比例。在这些案例中，法院均认为申请仲裁的事项不涉及具体行政行为，例如在某市街道办申请仲裁而某公司申请确认仲裁条款效力案中，法院认为争议事项为合同履行行为；在某管委会申请仲裁案而投资人向法院申请确认仲裁条款效力案中，法院认为争议事项为建设款投入问题；在某医学院案中，法院认为项目公司并未向社会发展局主张权利，而仅向医学院主张权利，并非针对具体行政行为；在某国资中心申请仲裁案而投资人向法院申请确认仲裁条款效力案中，法院认为案涉合同不涉及具体行为行为。也就是说，在这些仲裁案中，多由政府方发起，且法院倾向于限缩行政协议的解释，将争议纠纷纳入民事诉讼性质，进而支持仲裁条款的效力，这也反应了法院不轻易否定仲裁条款效力的一贯观点。

只有一个案例法院否定了仲裁条款的效力，即（2020）豫96行初1号案。但我们关注到该案是案件已在行政诉讼系属中，被诉政府方请求法院确认合同约定的仲裁条款有效，但未得到法院认可，法院认为“本案中，某公司与某县政府签订的开发建设协议，协议目的，是为了加快某新区开发建设步伐，打造城区经济发展新平台，意图清晰，属于某县政府的行政管理职责；从合作内容及双方的权利义务看，规划编制、土地征收补偿、土地报批、拆迁安置、基础设施建设、公益事业建设、特色商业区，均为某县政府及其法定部门的行政法定职责，属于行政权力的行使。因此，该协议具有行政法上权利义务关系，符合行政协议的法定要件，属于行政协议”。也就是说，当存在行政诉讼系属后，法院倾向于严格解释，不轻易否定仲裁条款的效力。

表3：关于PPP项目合同仲裁条款有效性案例列表

依照最高人民法院发布行政协议典型案例（恒裕公司诉广西壮族自治区融安县人民政府不履行行政协议案），行政协议诉讼中，行政机关虽不能作为原告但可通过行使抗辩权、抵销权实现救济，但在个别情形难以通过“行使抗辩权、抵销权实现救济”，也就是说存在着“官告民”的需求。例如在（2020）湘01民终11932号案件中，“长沙高新区管委会认为，妙盛公司在收到产业资金后，却未按约实施项目建设，停滞至今，经长沙高新区管委会多次催促交涉无果。特请求判令妙盛公司立即向长沙高新区管委会返还产业资金1190万元，并自2019年8月22日起按中国人民银行同期贷款利率标准向长沙高新区管委会赔偿资金占用损失，直至偿清全部产业资金之日止。”（2023）鄂1125民初470号案件中，“原告浠水县住房和城乡建设局请求二被告共同连带返还原告多付污水管网EPC工程款49060355.3元。”

前述案件中，（2020）湘01民终11932号案件因被认定为行政诉讼而被裁定驳回，政府方多支付的1190万元产业资金如何救济不得而知，但这类案件确实给PPP协议纠纷的多元化和全面性提出了新的实践需求，但现行规定下，我们认为“官告民”仍然存在较大障碍，需慎重。

表4：关于行政主体提起PPP项目合同民事诉讼的案例列表

特别需要说明的是，由于裁判文书公开范围并不全面，以上案例无法代表全部实务观点，但大致可以看出法院仍然倾向于使用二分法判断《PPP项目合同》的效力，但是行政协议判断更占优，尤其是在《行政协议司法解释》颁布实施之后，并从传统的“主体、目的、内容”[3]等方面予以论述，但不同法院对PPP项目合同的仲裁条款有效性则更为审慎，并多基于争议事项的民事属性认可了仲裁条款的有效。但实践中，由于二分法规则不清晰，也存在一些争议，建议相关部分尽量明确；且行政协议制度仍然存在不少优化空间，例如管辖级别问题等。

从投资人的角度，我们建议：第一是在当前法规情况下慎重选择民事诉讼，当然由于行政协议制度个别制度尚待健全，对于确需选择民事诉讼的，需做好充分的诉讼评估；第二是无需惧怕行政诉讼，善于运用行政诉讼维护自己的合法权益；第三综合运用多元化纠纷解决制度解决PPP争议。

但需要注意的是未来的立法动态。新法规更倾向将特许经营协议争议一分为二，明确指出对金钱支付义务可以交由仲裁解决，其中2024年5月1日正式生效的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五十四条第二款就规定“特许经营项目相关协议各方因协议约定的权利义务产生的民商事争议，可以依法申请仲裁或者提起民事诉讼。” 《政府和社会资本合作项目特许经营协议（编制）范本（2024年试行版）》更是进一步明确提出“但对于因甲方不履行本协议约定的金钱支付义务或履行该等金钱支付义务不符合约定引起的民商事性质争议，争议应当被提交【（***）有管辖权的人民法院进行诉讼】/【（填入仲裁机构名称）仲裁委员会根据该会届时有效的仲裁规则进行仲裁】”。因此，PPP新规的出台无疑又对实践提出了新的挑战，如何尽快实现程序适用的统一性和明确性，还有待于立法的正本清源。