李舒云等：筑牢当事人保护底线——《国家金融监督管理总局行政处罚办法》解读

2023年5月18日，金融监管总局正式挂牌成立，整合银行保险业监管职责与央行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、证监会的投资者保护职责[2]。同年7月7日，金融监管总局开出第一张天价罚单，对某集团侵害消费者合法权益、违规参与银行保险机构业务活动的行为处以罚没合计37亿元的行政处罚决定[3]。

2023年10月29日，金融监管总局对内设机构进行了调整，将原法规部拆分为法规司和行政处罚司，分别承担法规制定与行政处罚职责，实现了职能分工的专业化和精细化。两司职责边界明确，行政处罚司专司负责违法违规行为的调查、听证、处罚执行等程序，提升了行政处罚的专业性和规范性[4]，外部监督也可以更具针对性。

1. 弱化态度裁量，强化执法告知义务

新办法删除了旧办法中关于“配合行政机关应当依法从轻或减轻行政处罚，不配合监管执法依法从重处罚”的内容，新增了“不得因当事人陈述、申辩、要求听证而给予更重的处罚”的规定，并引入非法证据排除规则。弱化执法中对当事人态度的裁量，突出以事实为依据、以法律为准绳的原则[5]。

同时，新办法强化了执法的告知义务。新增了“采纳当事人陈述申辩、听证意见或者经补充调查，对事先告知书认定的主要事实、理由、依据或者拟处罚决定作出重大调整的，应当重新对当事人进行告知”；同时完善了不予处罚的告知规则，规定“制发送达行政处罚事先告知书后，发现存在依法不予处罚情形的，应当制作不予行政处罚通知并送达当事人”。

2. 完善决策机制，健全纠错与评价体系

新办法在流程机制上作出多项优化，例如新增重大复杂案件由行政机关负责人集体决策的规定，增设行政处罚案件中止办理和销案程序。

同时新增了纠错与评价机制，一方面规定监管部门在特定情形下（包括主动发现行政处罚决定存在重大错误、被上级机关或者有关部门要求纠正以及被司法判决撤销等），应当撤销原决定并重新作出决定或者制作不予行政处罚通知；另一方面要求金融监管总局建立行政处罚信息管理系统及行政处罚跟踪评价机制，对行政处罚各环节工作进行全流程管理并对执法程序、执法行为进行全面评估。

3. 细化执行程序

新办法进一步细化执行环节，规定对于逾期不缴纳罚款的，加处罚款的数额不得超出罚款数额。明确延期、分期缴纳罚款的，申请人民法院强制执行的期限，自暂缓或者分期缴纳罚款期限结束之日起计算，从而解决了实践中有关《行政处罚法》第七十二条第二款与《行政强制法》第五十三条的冲突协调问题[6]。

4. 明确双罚机制

新办法明确了双罚机制，在对机构作出行政处罚的同时，应依法对相关责任人员一并追责，强化对违法行为的全面查处，落实“问责到人”的监管要求[7]。

5. 调整适用范围

新办法对适用范围进行了调整，新增金融控股公司、理财公司，体现出监管范围向金融控股集团延伸的趋势。删除了对保险公估机构、外国保险机构驻华代表机构的适用，反映出监管对象的更新和重点的变化。

6. 新增处罚类型

新办法在原有处罚种类基础上新增了通报批评、取消、撤销任职资格等行政处罚类型，使处罚措施与《行政处罚法》《保险法》等上位法相匹配，补充和完善了金融监管领域行政处罚的类型体系[8]。

1. 调查环节

申请回避：如果调查人员是案件当事人或其代理人的近亲属、与案件有直接利害关系、与案件当事人或其代理人有其他关系可能影响案件公正处理，或根据法律、行政法规或其他规定应当回避的，当事人及其代理人可提出回避申请，并说明理由。

配合调查：主动配合调查，如实陈述违法事实、提供证据材料等，可能有助于从轻或减轻处罚[9]。

主动整改：对已认定的违规问题，及时采取补救措施，主动整改并落实责任追究，争取从轻处理[10]。

2. 陈述申辩环节

提出异议：对行政处罚事先告知书认定的主要事实、理由、依据或者拟处罚决定有异议的，当事人可在收到告知书之日起十个工作日以内提交书面陈述和申辩材料，或书面放弃陈述和申辩权利，但逾期未行使则视为放弃权利。

出示有利证据：出示无违法事实、违法事实较轻或者减轻、免除行政处罚的证据材料，如能证明违规行为轻微、未造成严重后果、积极整改等的证据。

3. 听证环节

要求听证：在拟作出较大数额罚款、没收较大数额违法所得、限制业务范围、责令停止接受新业务、责令停业整顿、吊销金融业务许可证等行政处罚决定前，当事人有权要求听证，听证过程中可就违法事实、证据、处罚依据和处罚建议进行申辩，并出示相关证据，经主持人允许，还可与调查人员相互质证、向证人等发问。

委托代理人：当事人可以委托一至二名代理人参加听证，但需向组织听证的金融监管总局或派出机构提交授权委托书，授权委托书应载明委托人及其代理人的基本情况、代理权限和委托日期，并由委托人签名或盖章。

4. 行政复议和行政诉讼环节

申请行政复议：对行政处罚决定不服的，可以在收到行政处罚决定书之日起六十日以内申请行政复议[11]。

提起行政诉讼：对行政处罚决定不服的，可以在收到行政处罚决定书之日起六个月以内直接向有管辖权的人民法院提起行政诉讼[12]；如对行政复议决定不服，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼[13]。

配合复议或诉讼工作：在行政复议或行政诉讼过程中，积极配合相关部门的工作，及时提交证据材料、参加庭审等，维护自身合法权益。

《金融监管总局行政处罚办法》的实施，标志着我国金融监管执法工作迈入更加规范化、透明化与程序化的新阶段。新办法通过系统性的制度设计，全方位强化了当事人在行政调查及处罚全流程中的程序保障权益；同时为律师执业提供了更为精细明晰的规则指引，使其能够依托制度框架，为当事人寻求更为精准的救济路径，在争取不予处罚、减轻或从轻处罚等法律效果方面获得更具操作性的制度抓手。