宋云锋等：政务数据共享机制与权责——《政务数据共享条例》简析

从主体范围角度看，根据条例第二条，政务数据共享限于两类主体，一是政府部门、二是法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称政府部门），即政务数据在政府部门之间、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织之间、政府部门与法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织之间进行共享。

从数据范围角度看，根据条例第三条，前述主体之间共享的数据指政府部门在依法履行职责过程中收集和产生的各类数据，但不包括属于国家秘密、工作秘密的数据。

履职所需，依法申请。根据条例第三条、第二十条，政府部门之间共享数据应基于政府部门因依法履行职责需要，经本部门政务数据共享工作机构负责人同意后，依法提出政务数据共享申请，申请需明确使用依据、使用场景、使用范围、共享方式、使用时限等，并保证政务数据共享申请的真实性、合法性和必要性。

分类共享，审核答复。根据第十四条、第二十条、第二十一条、第二十二条，政务数据按照共享属性分为无条件共享、有条件共享和不予共享三类。政务数据提供部门应当根据分类并按照规定的期限对政务数据需求部门提出的政务数据共享申请进行审核，经本部门政务数据共享工作机构负责人同意后作出答复。其中，可以提供给所有政府部门共享使用的无条件共享类政务数据，提供部门应当自收到需求部门申请政务数据共享申请之日起1个工作日内作出答复。可以按照一定条件提供给有关政府部门共享使用的有条件共享类政务数据，提供部门应当自收到需求部门政务数据共享申请之日起10个工作日内作出是否同意共享的答复。因特殊原因需要延长答复期限的，提供部门应当报经同级共享主管部门同意，并告知需求部门，延长的期限最长不得超过10个工作日。需求部门提交的申请材料不全的，提供部门应当一次性告知其需要补充的材料，不得直接予以拒绝。提供部门不同意共享的，应当说明理由。提供部门应当自作出同意共享的答复之日起20个工作日内共享政务数据。

共享主管部门统筹。根据条例第八条、第九条、第十一条、第十二条、第十六条，政府部门应当明确本部门政务数据共享工作机构，国务院政务数据共享主管部门负责统筹推进全国政务数据共享工作，县级以上地方人民政府政务数据共享主管部门负责统筹推进本行政区域内政务数据共享工作，国务院各部门负责本部门政务数据共享工作，协调指导本行业、本领域政务数据共享工作。政务数据共享主管部门应当会同其他政府部门研究政务数据共享中的重大事项和重要工作，总结、推广政务数据共享的典型案例和经验做法，协调推进跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务政务数据安全有序高效共享利用。政务数据共享工作机构负责本部门政务数据共享具体工作，按照条例规定履行职责。

实行统一目录管理。根据条例第十二条、第十六条、第十七条，政务数据实行统一目录管理。国务院政务数据共享主管部门制定政务数据目录编制标准规范，组织编制国家政务数据目录；县级以上地方人民政府政务数据共享主管部门组织编制本行政区域内的政务数据目录；政府部门应当依照本部门职责，按照政务数据目录编制标准规范，编制本部门政务数据目录。政府部门应当将编制的政务数据目录报送同级政务数据共享主管部门审核，政务数据共享主管部门审核通过后统一向政府部门通告；政府部门应当对照统一发布的政务数据目录，丰富政务数据资源，保障政务数据质量，依法共享政务数据。政务数据目录实行动态更新。

建设平台构建体系。根据条例第三十条、第三十一条、第三十二条、第三十三条，国家统筹数据基础设施建设，提高政务数据安全防护能力，整合构建标准统一、布局合理、管理协同、安全可靠的全国一体化政务大数据体系。其中，国务院政务数据共享主管部门统筹全国一体化政务大数据体系的建设和管理工作，负责整合构建国家政务大数据平台，实现与国务院有关部门政务数据平台、各地区政务数据平台互联互通，为政务数据共享提供平台支撑；县级以上地方人民政府政务数据共享主管部门负责本行政区域政务数据平台建设和管理工作，按需向乡镇（街道）、村（社区）共享政务数据；国务院有关部门负责建设、优化本部门政务数据平台，可以支撑本行业、本领域的政务数据共享工作。未建设政务数据平台的，可以通过国家政务大数据平台开展本部门政务数据共享工作。政府部门已建设的政务数据平台应当纳入全国一体化政务大数据体系。除法律、行政法规另有规定外，原则上不得通过新建政务数据共享交换系统开展跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的政务数据共享工作。政府部门应当通过全国一体化政务大数据体系开展政务数据共享相关工作。

保障质量，校核纠错。根据条例第十八条、第十九条、第二十六条，政府部门应当建立健全政务数据全过程质量管理体系，提高政务数据质量管理能力，加强政务数据收集、存储、加工、传输、共享、使用、销毁等标准化管理。政务数据收集工作涉及多个政府部门的，政务数据共享主管部门应当明确牵头收集的政府部门并将其作为数源部门；数源部门应当加强与其他有关政府部门的协同配合、信息沟通，及时完善更新政务数据，保障政务数据的完整性、准确性和可用性，并统一提供政务数据共享服务。国务院政务数据共享主管部门应当统筹建立政务数据校核纠错制度；政府部门应当依照本部门职责，建立政务数据校核纠错规则，提供纠错渠道；政务数据需求部门应当记录政务数据使用状态，发现政务数据不准确或者不完整的，应当及时向政务数据提供部门提出政务数据校核申请；政务数据提供部门应当自收到政务数据校核申请之日起10个工作日内予以核实、更正并反馈校核处理结果。

依法收集，依规使用。根据条例第十九条、第二十条、第二十五条、第二十六条、第二十七条，政府部门应当按照法定的职权、程序和标准规范收集政务数据；通过共享获取政务数据能够满足履行职责需要的，政府部门不得向公民、法人和其他组织重复收集。政府部门通过共享获得政务数据的，不得擅自扩大使用范围以及用于或者变相用于其他目的，不得擅自将获得的政务数据提供给第三方。确需扩大使用范围、用于其他目的或者提供给第三方的，应当经提供部门同意。需求部门存在擅自超出使用范围、共享目的使用政务数据，或者擅自将政务数据提供给第三方的，共享主管部门或者提供部门应当暂停其政务数据共享权限，并督促限期整改，对拒不整改或者整改不到位的，可以终止共享。提供部门无正当理由，不得终止或者变更已提供的政务数据共享服务。确需终止或者变更服务的，提供部门应当与需求部门协商，并报同级政务数据共享主管部门备案。需求部门通过共享获取的政务数据，共享目的已实现、无法实现或者为实现共享目的不再必要的，应当按照提供部门的要求妥善处置。

安全保密，分类分级。根据条例第二十五条、第三十四条、第三十五条、第三十六条，政务数据共享主管部门以及其他政府部门应当采取措施防范政务数据汇聚、关联引发的泄密风险。政务数据共享主管部门应当会同同级网信、公安、国家安全、保密行政管理、密码管理等部门，根据数据分类分级保护制度，推进政务数据共享安全管理制度建设。政府部门应当建立健全政务数据共享安全管理制度，落实政务数据共享安全管理主体责任和政务数据分类分级管理要求，保障政务数据共享安全。政府部门应当采取技术措施和其他必要措施，防止政务数据被篡改、破坏、泄露或者非法获取、非法利用。政府部门委托他人参与建设、运行、维护政府信息化项目，存储、加工政务数据，应当按照国家有关规定履行批准程序，明确工作规范和标准，并采取必要技术措施，监督受托方履行相应的政务数据安全保护义务。受托方应当依照法律、行政法规的规定和合同约定履行政务数据安全保护义务，不得擅自访问、获取、留存、使用、泄露或者向他人提供政务数据。政府部门通过共享获得政务数据的，不得擅自将获得的政务数据提供给第三方，确需提供给第三方的，应当经政务数据提供部门同意。

违规情形，责任形式。根据条例第三十九条、第四十条、第四十一条，条例按照政务数据提供、需求、共享主管三类部门的违规责任适用情形分别做了列举式规定。其中提供部门违规行为追究责任的适用情形主要包括：未按照要求编制或者更新政务数据目录；通过擅自增设条件等方式阻碍、影响政务数据共享；未配合数源部门及时完善更新政务数据；未按时答复政务数据共享申请或者未按时共享政务数据，且无正当理由；未按照规定将业务信息系统收集和产生的下级政府行政区域内的政务数据回流至下级政府部门；收到政务数据校核申请后，未按时核实、更正；擅自终止或者变更已提供的政务数据共享服务；未按照规定将已建设的政务数据平台纳入全国一体化政务大数据体系。需求部门违规行为追究责任的适用情形主要包括：重复收集可以通过共享获取的政务数据；擅自超出使用范围、共享目的使用通过共享获取的政务数据；擅自将通过共享获取的政务数据提供给第三方；共享目的已实现、无法实现或者为实现共享目的不再必要，未按照要求妥善处置通过共享获取的政务数据；未按照规定保存通过共享获取的政务数据有关记录；未对通过共享获取的政务数据履行安全管理责任。共享主管部门违规行为追究责任适用情形主要包括：未按照规定明确数源部门；未按照规定对政务数据共享争议进行协调处理。违反条例责任主体包括政府部门、负有责任的领导人员、直接责任人员；责任形式责令改正、处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。相关政府部门一般违规情形适用责令改正，政府部门违反条例且拒不改正或者情节严重的才对负有责任的领导人员和直接责任人员给予处分。对于政府部门及其工作人员泄露、出售或者非法向他人提供政务数据共享工作过程中知悉的个人隐私、个人信息、商业秘密、保密商务信息的，或者在政务数据共享工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

条例规范的是政府部门之间的政务数据共享行为，做好政务数据共享工作，同时需要厘清并衔接好与其它法律法规的关系。

信息公开与政务数据共享。根据《中华人民共和国政府信息公开条例(2019修订)》（以下简称“信息公开条例”）第二条、《中华人民共和国数据安全法》（以下简称“数据安全法”）第三条《网络数据安全管理条例》第六十二条，政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息；数据是指任何以电子或者其他方式对信息的记录，网络数据是指通过网络处理和产生的各种电子数据。从逻辑上看，政务数据作为数据或网络数据的一种，属于政府信息范畴。条例虽然未规定政务数据是否可以公开以及公开的类型，但根据数据安全法第四十一条、第四十二条以及信息公开条例第五条、第六条并结合第十三条规定，除依法不予公开的除外，国家机关应当遵循公正、公平、便民的原则，按照规定及时、准确地公开政务数据。作为政府信息形式之一的政务数据应遵循以公开为常态、不公开为例外的原则，除第十四条、第十五条、第十六条规定的政府信息外，政务数据应当公开。至于有关政务数据属于主动公开还是依申请公开的范围，则应适用信息公开条例第三章、第四章的规定。政务数据依法公开不仅符合前述法律法规规定，也符合《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见（2024年9月21日）》文件精神。

国家秘密与政务数据共享。根据《中华人民共和国保守国家秘密法》（以下简称“国家保密法”）第三条、第十三条、第二十一条，国家秘密是关系国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。下列涉及国家安全和利益的事项，泄露后可能损害国家在政治、经济、国防、外交等领域的安全和利益的，应当确定为国家秘密：国家事务重大决策中的秘密事项，国防建设和武装力量活动中的秘密事项，外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的秘密事项；国民经济和社会发展中的秘密事项，科学技术中的秘密事项，维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项，经国家保密行政管理部门确定的其他秘密事项；政党的秘密事项中符合前款规定的，属于国家秘密。国家秘密的知悉范围，应当根据工作需要限定在最小范围。国家秘密的知悉范围能够限定到具体人员的，限定到具体人员；不能限定到具体人员的，限定到机关、单位，由该机关、单位限定到具体人员。国家秘密的知悉范围以外的人员，因工作需要知悉国家秘密的，应当经过机关、单位主要负责人或者其指定的人员批准。原定密机关、单位对扩大国家秘密的知悉范围有明确规定的，应当遵守其规定。政务数据共享应当遵守国家保密法的规定，严格遵守保密制度。

数据安全与政务数据共享。政务数据共享作为数据开发利用的一种形式，应当遵守数据安全法的规定。政府部门共享政务数据应当采取必要措施，确保数据处于有效保护和合法利用的状态、具备保障持续安全状态的能力，健全数据安全治理体系，建立并实行数据分类分级保护制度，建立并实行数据安全风险评估、报告、信息共享、监测预警、安全应急处置机制，提高数据安全保障能力。政府部门按照谁管理谁负责、谁使用谁负责的原则，明确政务数据共享各环节安全责任主体，督促落实政务数据共享安全管理责任。

民事权利与政务数据共享。政务数据中包括了大量民事主体信息，政府部门在对民事主体信息、数据采集以及传输、交换、共享中，应当遵守《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国个人信息保护法》的规定，收集信息应当限于实现处理目的的最小范围，不得过度收集信息，并确保个人隐私、个人信息、商业秘密、保密商务信息等的安全。从民事权利救济角度看，政府部门违法违规采集、使用、共享民事主体信息，相关法律法规主要是赋予民事主体举报、投诉权利，但并未列入《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第五条规定的国家赔偿范围。

数据共享与行政人员责任。如前所述，政务数据共享条例对于政府部门在政务数据共享中发生的违法违规行为的处理，包括责令改正和处分、构成犯罪的承担刑事责任。根据《中华人民共和国公务员法》第五十七条、第六十二条，行政机关对公务员监督发现问题的，应当区分不同情况，予以谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉、组织调整、处分；处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。公务员范围依据该法第二条规定，指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。