闫丽萍等：美国OFAC对中国企业单边制裁的影响评析及企业合规对策——以2025年7月制裁18家中国香港企业切入

OFAC的法律权限主要来源于《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act, IEEPA）、《国家紧急状态法》（National Emergencies Act,NEA）及若干总统行政命令（Executive Orders）。其中，总统行政命令EO 13224授权美国总统对“为恐怖组织提供支持”的个人与实体采取经济制裁措施，包括资产冻结、贸易限制等。[3]该机制并不依赖联合国安理会的国际制裁决议，而是基于美国国家安全利益的单边决策。美国通过这些国内法，将其制裁管辖权延伸至境外，形成所谓的“长臂管辖”，只要外国企业的交易涉及美元结算，或使用美国金融系统，即便交易行为发生在美国境外，也可能被纳入制裁范围。

OFAC作为制裁执行的核心部门，承担多项重要职责。其主要职权包括冻结美国管辖范围内的资产、拟定和调整被制裁个人与实体的名单、审查和发放许可证等。当有企业被怀疑违反制裁规定时，OFAC会展开调查，收集证据，若认定企业存在违规行为，便将其列入“特别指定国民清单（Specially Designated Nationals and Blocked Persons List，SDN清单）”。该制裁清单具有“名单式监管”特征，一旦企业被列入SDN清单，美国境内所有主体在未经OFAC许可的情况下，原则上不得与该企业进行任何交易或资产转移。此外，美国还实施所谓“次级制裁”（secondary sanctions）机制，对与受制裁对象有业务往来的第三国企业施加限制，这进一步扩大其“长臂管辖”的范围。[4]

OFAC列名程序属高度行政化操作，被列入方通常无预先通知权，也无法获知完整事实依据。尽管OFAC设有制裁豁免与救济机制，但实际操作中存在诸多限制，对被制裁企业而言，获得豁免或有效救济的难度极大。在制裁豁免方面，企业需证明自身交易符合特定豁免条件，如人道主义援助等。然而，这些豁免条件的界定较为模糊，OFAC拥有较大自由裁量权，企业申请豁免往往面临漫长的审核过程和不确定性。在救济机制方面，主要包括向OFAC提出申诉或寻求司法救济。实践中，向OFAC申诉成功的案例极少，而在司法救济上，由于美国法院在处理此类案件时，往往倾向于维护美国政府的制裁决定，被制裁企业在司法程序中处于明显劣势。[5]

OFAC的SDN清单是具备强制性法律效力的行政制裁工具，被列入该清单的企业，其在美国司法辖区内的资产（包括银行账户、应收款、担保品、股权等）将面临被冻结的风险[6]。同时，任何美国自然人或法人，包括其在全球范围内控制的公司、金融机构与平台，均被禁止与名单实体开展任何形式的交易或合作。更值得注意的是，鉴于美国在全球金融体系中的核心地位，许多非美国实体出于对潜在连带风险的担忧，往往会采取更为严格的合规和风险评估系统，例如金融机构可能因为交易中涉及SDN清单上的企业，从而主动评估风险甚至中断服务。[7]部分企业的主要交易因依赖美元结算系统，OFAC制裁将对其构成重大挑战，被制裁企业很可能难以维持美元账户、处理跨国支付，并在获取保险、物流服务和融资方面遭遇实质性障碍。[8]

2019年发布的《OFAC合规承诺框架》明确指出，企业必须将“内部控制”“审计测试”和“客户尽职调查”纳入制裁合规程序，并强调需识别终端受益人（Ultimate Beneficial Owner, UBO），以防企业规避合规义务。[9]近年来，OFAC通过案例裁量（penalty notices）、执法行动、合规指引、行业说明等方式，不断对其精神进行补充和细化，要求对企业进行“结构穿透式审查”，即不再仅依据名义登记信息或交易表面关系，而是深入审查企业的终端受益人、资金流向、股东穿透结构与税收路径安排，这对于广泛采用离岸架构、设立特殊目的实体进行跨境贸易的中资企业而言，构成极大挑战。此外，美国在实际执行过程中并不要求确凿证据或司法裁决作为列名前提，而是常以“合理怀疑”或“关联交易”作为依据，这使企业即使无主观违法故意，也可能因未尽到足够的客户识别、交易合规义务而被列入制裁名单。在此背景下，对于结构复杂但透明度不足的企业，其合规压力将显著增加。

列入SDN清单对企业信誉造成负面影响。在商业活动中，信誉是企业重要资产，是合作伙伴、客户、金融机构等评估企业可靠性和稳定性的重要依据。被美国制裁的标签使企业在国际市场中的合作伙伴对企业信任度急剧下降，即使在不受美国直接管辖地区，企业合作伙伴也可能因担心制裁风险的波及而选择减少业务往来。信誉受损的影响具有持续性。即使未来制裁解除，企业也需花费大量时间和精力恢复信誉，重新赢得市场信任。此外，在金融领域，信誉受损导致企业融资成本大幅上升。金融机构为企业提供贷款时，会将制裁风险纳入考量，要求更高利率作为风险补偿，进一步增加企业运营成本。

制裁不仅影响被制裁企业自身，未被列名但关联业务的企业也因此会陷入审查与自证困境，相关行业和供应链也会产生连锁反应。在行业层面，被制裁企业所处行业可能面临整体市场信心下降、投资减少的困境。在供应链方面，被制裁企业作为供应链中的一环，其业务受阻会影响上下游企业的正常运转。上游供应商可能面临订单减少、货款回收困难等问题，下游企业则可能因原材料供应不足或产品交付延迟，影响自身生产和销售计划。

针对他国滥用制裁措施、实施 “长臂管辖” 等行为，我国于2025年3月23日出台《实施<中华人民共和国反外国制裁法>的规定》。该规定是自《中华人民共和国反外国制裁法》（以下简称《反外国制裁法》）2021年生效以来，我国进一步充实反制裁、反干涉、反制长臂管辖 “工具箱” 的重要举措。这些法律法规系统构建了反制外国不当制裁的法律框架，明确了适用的前提条件、主体范围、救济措施等，为各类市场主体抵御他国非法制裁、维护自身合法权益确立了清晰的行为规范与救济路径。

上述法律法规的实效性已在司法实践中得到体现，实践中已有根据《反外国制裁法》起诉以维护企业自身权益的司法案例。在我国反制裁诉讼首案——某海洋工程公司（以下称A公司）与S公司侵权责任纠纷案[10]中，S公司在A公司被OFAC制裁并列入SDN清单中后，以执行美国经济制裁行政令为由，中止支付1186万美元尾款，并拒绝与A公司沟通。A公司依据《反外国制裁法》第十二条[11]向南京海事法院起诉，并申请诉前保全措施，成功扣押S公司案涉船舶，S公司在南京海事法院立案后向美国申请支付许可，并向南京海事法院支付反担保金9974.3万元以解除扣押，在法院向S公司释明中国法下协助执行外国单边制裁的法律后果后，S公司与A公司达成调解协议，A公司最终成功通过执行程序从反担保金中获得和解款项。本案充分表明，我国《反外国制裁法》具有一定的法律威慑力，搭配保全制度、执行制度等法律工具，反制裁诉讼制度能够为中国企业维权提供可靠助力，维护我国企业合法利益。

企业应参考2019年美国OFAC发布的合规承诺框架以及后续执法实践和补充指南等，构建包含管理层承诺、风险评估、内部控制、审计测试与培训沟通五大模块的制裁合规体系。[12]此外，2024年3月6日，美国司法部、美国商务部以及美国财政部联合发布的合规说明（Tri-Seal Compliance Note：Obligations of foreign-based persons to comply with U.S. sanctions and export control laws）通过列举部分OFAC近期执法案例，归纳了可能导致OFAC采取执法行动的外国主体违规行为类型，这也为我国企业开展合规建设提供了指引。[13]

具体而言，在管理层层面，企业应制定书面合规政策，明确制裁合规的最终责任。在风险评估环节，需对业务涉及的国家/地区、交易对手、结算货币进行分级筛查。例如，对伊朗等受制裁高风险地区的业务，应建立“交易前审批—过程留痕—事后审计”的全流程控制，并尽量避免美元结算以降低制裁触发风险。在内部控制方面，可探索采用区块链、数字指纹等技术对贸易合约、付款凭证等进行存证，增强交易透明度并提高电子证据可信度。在合规审计方面，应聘请熟悉掌握中美两国法律的法律服务团队，确保审计结果既符合OFAC合规标准，又不违反我国规定。此外，培训体系也需涵盖美国制裁法规、OFAC机制和中国反制裁的法律法规及政策。