丁军山等：城镇居住区配套幼儿园租赁合同的效力与规制

城镇居住区配套幼儿园作为学前教育公共服务的重要组成部分，其规划、建设与运营直接关系到民生福祉。自2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号）确立“同步规划、同步建设、同步交付”原则以来，国家及地方陆续出台系列政策，明确要求配套幼儿园应优先办成普惠性幼儿园，禁止以营利为目的的经营行为。然而，实践中部分地方政府或开发企业仍存在未履行移交义务、违规出租或变相盈利等问题，导致法律纠纷频发。本文以某幼儿园案例为研究样本，通过法理分析与实证探讨，试图为民办教育领域配套幼儿园的治理提供法治化路径。

2016年10月，某开发区通过公开招标方式，将某居住区配套幼儿园租赁权授予某自然人（以下简称“承租人”）。租赁合同约定租赁期限为10年，租金底价为每月12元/㎡。承租人中标后，与采购人某开发区国有资产经营管理有限公司（以下简称“出租人”）签订正式合同，并依规取得学前教育机构登记注册合格证、民办学校办学许可证及民办非企业单位登记证书，开展非营利性办学活动。

2020年1月1日，《某省学前教育条例》正式施行，该条例第十六条明确要求城镇居住区配套幼儿园“不得举办为营利性民办幼儿园”，并优先举办为公办园或普惠性民办园。此后，承租人以新政实施为由，主张租赁合同无效，要求免除租金并退还已缴费用。出租人则于2024年出具产权证明，并催缴欠付租金，双方矛盾升级，最终引发诉讼。

根据《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（国办发〔2019〕3号）及《某省城镇居住区配套幼儿园专项整治工作方案》规定，配套幼儿园建成后应由开发企业“无偿移交”至当地教育行政部门，用于举办公办园或普惠性民办园。本案中，建设工程规划许可证显示建设单位为某开发公司，但幼儿园最终由出租人实际占有并出租。若某开发公司未履行移交义务，其行为构成政策规定的“建而不交”，可能涉及相应的法律责任。同时，需核查出租人是否通过合法程序取得产权，若其产权来源系基于开发商未履行移交义务的事实占有，则产权合法性存疑。

出租人主张产权的依据包括招标程序及后续管理事实，但需结合《民法典》物权编及行政法相关规定进行审查。若产权取得未经合法移交手续，而是基于开发商的违规行为（如未移交）或地方政府行政行为的瑕疵，其产权主张可能面临司法审查风险。根据《行政诉讼法》第七十条，行政主体若无法证明产权取得符合法定程序和政策要求，其出租行为的基础将存在重大法律瑕疵，进而影响租赁合同的效力认定。

租赁合同与新行政法规的冲突分析

本案幼儿园以出租权招标方式举办普惠性幼儿园在先，后在合同履行过程中，国家政策调整，并出台了相关法律法规，要求当地政府应当将配套幼儿园优先举办为公办幼儿园，或无偿委托举办为普惠性幼儿园。中共中央、国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（2018年11月7日）明确，2019年6月底前，各省（自治区、直辖市）要制定小区配套幼儿园建设管理办法，健全发展改革、自然资源、住房城乡建设、教育等部门联动管理机制，做好配套幼儿园规划、土地出让、园舍设计建设、验收、移交、办园等环节的监督管理。各省（自治区、直辖市）要对小区配套幼儿园规划、建设、移交、办园等情况进行专项治理，2019年年底前整改到位。

本案出租人持续以所有权人身份占有、使用配套设施、收取租金至今，其行为的合法性值得商榷。

行政行为与上位法冲突源于某开发区财政局联合采购代理机构发布的招标通知书，若未遵循配套幼儿园“普惠性非营利”的政策要求，其招标程序可能违反上位法及政策精神。根据《行政诉讼法》第七十条第（二）项，法院可判决撤销或部分撤销该行政行为。此外，招标文件中关于租金底价的设定，若明显偏离普惠性要求，可能进一步加剧合同效力的争议。

配套幼儿园治理涉及多部门协作，若地方政府未履行监管职责，导致开发商“建而不交”、国资公司违规出租，相关责任人可能面临行政问责。根据国办发〔2019〕3号文“一事一议、一园一案”原则，地方政府需对历史遗留问题进行全面整改，确保政策落地。监管失职不仅影响合同效力判断，还可能引发公共利益受损的法律责任。

1. 产权移交与合法性审查：出租人应立即核查产权来源，若存在违规情形，应联合教育部门、开发商启动移交程序，补办相关手续，确保产权合法性。

2. 合同处理机制：

（1）对已签订且违反新政的租赁合同，建议通过协商解除或司法确认无效，依据《民法典》第一百五十七条处理财产返还与损失分担（区分政府过错与承租人过错责任）。

（2）建立“过渡期”政策，对历史遗留问题设置合理缓冲期，避免“一刀切”引发社会矛盾。

3. 监管机制完善：

（1）建立配套幼儿园全生命周期监管体系，从规划审批、建设验收到产权移交、运营监督实行闭环管理。

（2）设立跨部门联合执法机制，定期开展专项检查，杜绝“建而不交”“租而不改”等违规行为。

1. 尽职调查义务：承租前需核查幼儿园的产权归属、政策属性及地方政府配套幼儿园治理方案，避免承租违规资产。

2. 动态合规管理：密切关注政策变化，若已承租营利性配套幼儿园，应主动配合政府整改，申请转为普惠性或非营利性机构，争取政策扶持。

3. 纠纷解决策略：通过行政复议、行政诉讼等法律途径维护合法权益，同时注重与政府沟通协商，寻求共赢解决方案。

1. 合同效力认定原则：

（1）区分新政实施前后签订的合同：新政前签订的合同，若未违反当时法律法规，原则上不溯及既往；新政后签订的合同，若明确违反禁止性规定，应认定为无效。

（2）综合考量公共利益与信赖保护：对承租人因信赖政府行为而投入的合理成本，应依法给予适当补偿。

2. 行政纠纷解决路径：支持地方政府通过“一事一议”方式化解争议，法院在裁判中应注重法律效果与社会效果的统一，避免机械适用法律导致教育资源配置失衡。

城镇居住区配套幼儿园的治理是民生工程与法治建设的交汇点。在“普惠性非营利”政策导向下，地方政府需以法治思维破解历史遗留问题，平衡政策执行刚性与社会现实复杂性。民办教育机构应强化合规意识，主动适应政策调整。司法裁判需兼顾法律规范与公共利益，通过个案推动制度完善。唯有政府、社会、司法三方协同，方能构建起既符合法律要求又满足民生需求的学前教育公共服务体系，促进民办教育领域健康、可持续发展。