马宏伟等：上市公司合规地图系列文章（二十四）：证券行政违法当事人承诺制度解读

证券行政违法当事人承诺制度作为我国尚在探索完善过程中的新型执法方式，为违法主体供给了一项合规风险出现后降低负面影响、减轻综合损失的法定途径。本文将通过解读相关制度变迁、内涵、适用规则及实践情况，为资本市场主体提供合规风控建议，助力发挥制度优势。

行政执法当事人承诺制度的前身是行政和解制度，行政和解的实质是行政相对人缴纳和解金，补偿投资者损失，以此替代行政处罚决定。2015年，中国证监会制定了《行政和解试点实施办法》（下称《和解试点办法》），开始在证券期货领域开展行政和解试点工作。但有所局限的是，囿于适用范围与适用条件过于严格，在试点阶段仅有“某盛亚洲案”[1]及“上海某度案”[2]两起和解案件。

“某盛亚洲案”是中国证监会试点行政和解制度以来的首案。2016年，某盛亚洲、某华证券等九家公司被立案调查。主要涉案事实为某盛亚洲自营交易员通过在某华证券开立的经纪业务账户进行交易，同时向某华证券自营交易员提供业务指导，双方从事股票及股指期货合约交易。2019年4月，中国证监会与涉案9名申请人达成行政和解，责令申请人交纳1.5亿元行政和解金。

“上海某度案”相对某盛亚洲案延续时间更长，上海某度等五家机构2015年即因涉嫌违反账户管理有关规定，以及违反资产管理业务有关规定被立案调查。2020年1月达成行政和解协议，中国证监会责令上海某度等五家机构分别交纳6.7亿元、180万元、1000万元、235万元和100万元的和解金。

两案件均被要求采取必要措施加强公司内部控制，并在整改完成后提交书面整改报告，完成整改及和解金缴纳后，中国证监会最终依照规定终止对两案申请人有关行为的调查、审理程序。

2019年《证券法》第一百七十一条放弃沿用“行政和解”之概念，以立法形式首次确立了我国的当事人承诺制度。

后为落实2019年《证券法》规定，中国证监会和国务院先后出台了《证券期货行政和解实施办法（征求意见稿）》及《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》（下称《实施办法》）。2022年1月1日，中国证监会出台《证券期货行政执法当事人承诺制度实施规定》，同日与财政部联合出台《证券期货行政执法当事人承诺金管理办法》。

至此，我国当事人承诺制度形成了由法律、行政法规和部门规章所组成的法律法规体系，对资本市场具体实践起到了规范指引作用。

根据《实施办法》规定，当事人承诺制度是指国务院证券监督管理机构对涉嫌证券期货违法的单位或者个人进行调查期间，被调查的当事人承诺纠正涉嫌违法行为、赔偿有关投资者损失、消除损害或者不良影响并经国务院证券监督管理机构认可，当事人履行承诺后国务院证券监督管理机构终止案件调查的行政执法方式。其制度宗旨是从投资者保护的角度强化执法效率，简化投资者索赔流程，通过终止调查、承诺金赔付损失申请等方式，提高偿付及时性和可能性。

1. 单方承诺与双方协议

当事人承诺制度突出当事人的单方承诺性质，证券监管部门负责审查认可其作出的改正违法行为、消除不良影响、缴纳补偿金的承诺，并在其实际履行承诺后终止调查；行政和解制度则强调证券监管机构与当事人之间平等协商，双方最终达成合意并签订和解协议，其法律性质贴近公法、私法相互融合的现代行政合同。

2. 规范效果的完善

新《证券法》对于当事人承诺制度的原则性规范指明，被调查的当事人提出书面申请及承诺的，监管机构可以决定中止调查；当事人实际履行承诺完毕的，监管机构可以决定终止调查；当事人未履行承诺或者有国务院规定的其他情形的，则应当恢复调查。相较于行政和解制度单一且直接的“终止调查”，完善为“中止”“终止”“恢复”调查三种效果并存。

3. 适用范围的扩展

根据《和解试点办法》第六条、第七条之规定，行政和解制度的适用条件限于“案件事实或者法律关系尚难完全明确”的案件，对于“违法行为事实清楚，证据充分，法律适用明确，依法应当给予行政处罚”，不得适用行政和解制度。

而在当事人承诺制度中，相关规定均未要求以“案件事实或法律状态尚难完全明确”为前提条件。对于涉嫌证券期货违法的当事人而言，只要不存在涉嫌证券期货犯罪、情节严重、社会影响恶劣以及就同一案件再次提出申请等法定情形的，均可以申请适用。

当事人承诺制度适用过程中，由行政执法当事人承诺审核委员会（下称“委员会”）负责组织开展行政执法当事人承诺工作；委员会下设行政执法当事人承诺审核办公室（下称“办公室”）负责具体执行。办公室与中国证监会案件调查部门（下称“调查部门”）、中国证监会案件审理部门（下称“审理部门”）相互独立。

1. 申请与受理

当事人为实现案件调查中止及终止的目标，首先需要向中国证监会提交申请。申请期间的起始时间点，是收到监管部门调查法律文书之日，直至作出行政处罚决定前。如办公室经法定程序，自收到完整申请材料之日起20个工作日内作出受理决定，审理部门将中止审理，调查部门不中止调查。

2. 协商与协议签署

决定受理后，办公室将与当事人就承诺事项进行协商沟通，期间为6个月，经批准可再延长6个月，即一年内协商完毕。经双方协商一致，委员会集体决策同意并报中国证监会主要负责人或其他授权负责人批准后，双方签署承诺认可协议，调查部门中止调查。

3. 承诺履行与终止

协议签署后，由办公室负责监督协议的履行。待当事人完全履行承诺认可协议后，办公室向当事人出具终止调查决定书，至此，调查部门终止调查，审理部门终止审理。

当然，在向当事人出具终止调查决定书前，如发现案件存在应当终止适用当事人承诺的法定情形，经中国证监会主要负责人或其他授权负责人批准，办公室应当向当事人出具终止适用行政执法当事人承诺通知书。已中止调查、审理的案件，调查部门、审理部门应当及时按照规定恢复调查、审理。

应当终止适用当事人承诺的情形包括撤回承诺申请、未签署协议、未履行承诺、发现当事人材料存在虚假记载以及因证券犯罪被立案这五类情形。但在终止适用当事人承诺前，当事人还可进行申辩。

根据《实施办法》第十四条规定，承诺金的认定应当综合考虑以下因素：（1）因违法行为可得利益和可避免损失；（2）可能的罚没金额；（3）投资者损失；（4）签署承诺认可协议时案件所处阶段；（5）其他需要考虑的因素。其中，承诺金作为赔偿投资者损失的来源，对于投资者损失的认定较为核心，实务中存在诸多讨论点，笔者针对两点具体展开：

第一，关于如何理解投资者“因当事人涉嫌违法行为遭受损失”。此类损失应理解为当事人自身行为引起的投资者损失，而不是投资者的所有损失。如当事人自愿通过承诺认可协议承担投资者的所有损失，可以在协议中明确。

第二，关于承诺金数额能否通过民事程序进行调整。需要注意的是，当事人承诺属于行政执法程序，申请人签署承诺认可协议并完全履行、监管机构作出终止调查的行政决定，意味着协议的法律效力已经确定。一般情况下，承诺金的数额不能再通过民事诉讼等程序予以减少或改变。

2023年4月18日，中国证监会针对某晶存储欺诈发行及信息披露违法违规行为作出行政处罚，同步启动对案件所涉中介机构的调查工作。相关中介机构第一时间共同出资设立涉事先行赔付专项基金，用于赔付适格投资者损失，并向中国证监会申请适用当事人承诺制度。

2023年12月29日，中国证监会与某晶存储欺诈发行、信息披露违法违规行为中涉嫌未勤勉尽责的4家中介机构签署承诺认可协议。根据协议，4家中介机构共计交纳约12.75亿元承诺金，并按照要求进行自查整改，严肃追究相关人员责任，提交书面整改报告。此后，4家中介机构向投保基金公司交齐承诺金，并进行了自查整改，经现场核查验收，中国证监会于2024年8月30日依法终止对4家中介机构上述事项的调查。[3]

本案作为2019年《证券法》修订后首例适用行政执法当事人承诺制度的案件，切实体现了当事人承诺制度在救济、惩戒、教育、化解纠纷等方面的综合性作用。

相较行政和解制度试点阶段，当事人承诺之适用，从制度设计层面有所放宽。但自2019年《证券法》修订以来，目前尚仅有某晶存储涉案中介机构一例完整落地，另有某达易盛涉案中介机构签署当事人承诺认可协议并中止调查，最终适用结果尚需等待。整体而言，执法实践趋于谨慎，近似于个案“试点”阶段。

结合实务经验，笔者认为实践案例有限原因有三：一是制度设计尚在探索细化之中，实践时间有待累积、适用细则亦待完善、适用程序有待普及；二是多数主体行政调查期间投资者索赔诉讼寥寥，加之适格案件本身不涉及刑事风险，当事人申请动力有所欠缺；三是证券监管深层次治理态势下，兼顾平衡惩戒教育、投资者保护、社会示范效果须以审慎考量把关。

上市公司控股股东、实际控制人、董事、监事和高级管理人员等被称为是“关键少数”，对于公司治理起到引领作用。但历年监管实践亦表明，“关键少数”是证券违法违规行为的高发群体，只有通过提升“关键少数”的合规意识，才能以面带全，强化上市公司整体合规意识。

当事人承诺制度中的承诺认可协议与一般协议的不同之处在于，承诺认可协议需要明确将交纳承诺金、合规整改等作为企业应当付出的对价，以换取执法机关的终止调查。因此，企业应当主动承认自身违法行为，并积极弥补其证券违法行为给投资者造成的损害，例如设立先行赔付专项基金。同时，企业应当向执法机关承诺支付承诺金，并承诺在一定的时限内制定出合规计划，进行合规整改，规范内部合规管理体系。

在企业达成承诺认可协议后，为实现合规整改目标，应当在企业内部合规制度框架内制订定出一份行之有效的合规计划并付诸实施。

一方面，为确保承诺认可协议目的的实现，企业合规计划的制定应当以协议内容为基础。建立包括风险预防、监督制衡、应急保障在内的保障机制，避免合规手段流于表面。另一方面，企业应当根据合规计划进行相应的合规整改，这也是实现合规有效性的行动保障。企业应当根据涉嫌违法的情况，有针对性地找寻内部漏洞，进行漏洞填补和修复，建立和完善内部控制体系，以之防范潜在的法律风险。