罗敬：24版新工程量清单计价模式下的法律风险防控探析

《2024年版新工程量清单计价标准》的法律定位，是对《建筑法》《招标投标法》《民法典》等上位法就工程价款约定与合同履行、分配风险、明确法律责任等规定的具体化和法律授权、行业惯例认可的结果，是一般市场经济条件下的工程计价技术规范，并非法律、行政法规，但该标准对市场主体有当然的拘束力。比较该标准的效力层次，其效力强于企业自身制定的规章制度与交易习惯等，弱于法律、行政法规和部门规章，将《2024年版新工程量清单计价标准》应用于工程计价的诉讼纠纷裁判中，可以作为人民法院考量计价行为、合同条款是否合法有效的重要依据，且在当事人之间对于计价规则并无明确约定的情况下，《2024年版新工程量清单计价标准》可作为直接填补空白合同中缺失内容的准则性规定，可直接依据该标准推定当事人关于计价方法的约定，适用效力级别略次于法律强制性规定、当事人明确约定等效力层次较高的内容规则[1]。

新标准对计价规则的法律重构，蕴含“权责一致”的法律原则，打破了原先规范下“模糊界定、笼统约定、粗放分配”的做法。在人工、材料价格风险分担中，区别市场波动风险和政策调整风险：对于市场波动风险设定风险幅度值，超出幅度的由发包人承担，未超出幅度值的由承包人承担，并明确风险幅度值的计算方法及调整的具体触发点；政策调整风险（规费、税金标准变化）由发包人直接承担，确保承包人不因此发生额外支出。在工程变更和现场签证的风险分担中，则分别由发包人承担变更指令的合法性、合理性与必要性的审查责任，变更导致的工期拖延与费用增加由发包人承担，由承包人承担因变更而变更的施工方案的合理性、安全性的审查责任，该造成的损失由承包人承担。不可抗力、异常恶劣天气等特殊风险的界定，明晰了发生事故后的责任划分和承担的费用范围，为当事人的约定风险划分提供了明确的法律依据，有利于减少合同履行中的纷争。

新标准细化了风险分担原则，传递出“权责对等”的法律逻辑，“改变过去以‘笼统约定、模糊分配’为主的做法”。其中，将人工、材料价格风险区分“市场波动风险”“政策调整风险”，市场波动风险的合理风险幅度约定超出幅度部分由发包人承担，未超出幅度部分由承包人承担，明确规定了风险幅度的计算方式以及风险幅度的调整触发条件；政策调整风险（如规费、税金标准变更），直接将此类风险转由发包人承担。将工程变更、现场签证风险区分约定发包人和承包人各自负担的方式，对于发包人变更指令内容的合法性、必要性负责，因变更指令导致承包人发生工程工期延误、费用增加的，由发包人承担相应的工期延误或费用增加的不利后果；对承包人自身变更施工方案的合理性、安全性负责，并对其变更造成损失自行承担责任。针对异常恶劣气候条件、不可抗力等无法纳入常规工程项目的特殊风险，约定细化了责任划分及费用补偿范围，为当事人约定风险分担提供参照依据，有效降低了履约风险。

招标阶段的风险在于招标文件及计价标准允许的合理自主调整空间被滥用、漏列的法律责任问题。根据第五章第二款第一条和第六章第二款第一条中关于“允许招标人补充工程量计算规则”规定的内容，没有细化空桩、实桩的计量、钢筋的计算基数等规则，易出现计量方面的争议。对于第六章第七款规定的“总价合同招标工程，必须在收取招标文件后，在规定时间内对工程量清单进行复核”的要求，按照规范的核心规则，由招标人负责工程量清单的准确性和完整性的全部责任，投标人的复核只存在于答疑期内，如果不经过答疑程序则完全不负相应的质询职责。如果招标人没有复核清单信息导致清单存在漏项，仍然需要承担履约过程中的被索赔的风险；如果没有严格按照新的规定，结合市场状况科学制定招标控制价，则会导致其清单的价格脱离实际，一旦中标人的最终报价低于成本价就会发生窝工或质量问题。

风险核心在于投标人在新计价标准规则下责任及履约成本的加大。按《建设工程工程量清单计价标准》（GB/T 50500—2024）第3.1.8条之规定：“采用单价合同的工程，分部分项工程项目清单的准确性、完整性应由发包人负责；采用总价合同的工程，已标价分部分项工程项目清单的准确性、完整性应由承包人负责”。投标人在无细节过错的情况下（如有错漏项和描述不符），如未在清单内全盘校核便进行报价，则失去价款调整权，该类费用包括于合同总价中，自行承担因本身成本过高而导致的成本超出之风险。同时，此次新规将综合单价分析表中“采用单价合同的工程，分部分项工程项目清单的准确性、完整性应由发包人负责；采用总价合同的工程，已标价分部分项工程项目清单的准确性、完整性应由承包人负责”中进行责任主体划分，去掉原13版旧清单规范的刚性限制，意在弱化定额的作用，给投标人的自主报价预留更大空间，使报价与企业的实际成本、市场价格进一步挂钩；但由于投标人的企业级成本数据库没有涵盖人材机消耗、管理费率等内容，很可能导致投标报价超过自己的成本能力或者超过市场的价格，出现因报价偏高而丧失了自身的优势或者报价偏低存在亏损的风险。同时，在招标文件中如果没有按照相关要求规定不平衡报价调整的相关办法，则在出现特别高的报价或者畸低的报价时，可能会使双方产生单价的谈判僵局，导致合同无法形成。

风险源于对新规计价与变更规则的执行偏差。第3.1.8条规定措施项目清单责任一律由承包人承担，无论合同类型，若承包人未预判措施项目漏项风险，将无法主张额外费用。工程变更中，单价合同需按第7.4.2条“采用单价合同的工程变更，应按发包人颁发或确认的变更指令及实际施工图纸重新计算分部分项工程清单项目及工程量，并与已纠正工程量清单缺陷的工程量清单项目及其工程量进行比较，确定增减变更项目及其工程量”执行，总价合同需比对合同图纸确定差异；未区分合同类型适用规则，易引发变更价款争议。此外，未按新规建立市场化价格调整机制，面对材料价格波动时，可能因缺乏依据无法适用情势变更原则调整价款。

风险主要是新规条文适用性及证据的缺失。总则部分设立“法定优先，有约从约”的基本原则，如果合同的约定违反了第3.1.5条规定“计价方式说明义务”，第8.10节“新增工程计价规则”等相关规定，则合同的该约定有可能是无效的；造价鉴定存在举证不能的情况，若当事人未能提供存根的清单复核记录、不平衡报价的询价回复文件等新规条款中有强制要求的重要资料，则可能面临败诉风险；此外，“新增工程”与“工程变更”界限模糊，由于其规则分别体现在第7.2.1条中的“单价合同的分部分项工程项目清单工程量计算规则”（新增工程属于合同约定范围之外的工作，工程变更则是对合同范围内工作的调整），实践中由于难以区分而引发索赔常常因无法满足“新增工程属合同约定范围外”要件而遭到否定。

招标阶段要紧扣新规市场化导向和责任划分核心设计规则，落实第5.2.1条、第6.2.1条补充工程量计算规则权限，在招标文件当中予以明确是否在补充规则内对工程量计算不一致的情形执行条款优先规则。按第6.1.7条“工程量清单缺陷”中的规定建设“编制—复核—公示”的三级管控机制：编制时每项图纸对应清单项目特征，如有错误，通知造价人员重新调整；复核时以第三方咨询公司为主开展类似项目深度比对；公示时设15日异议期，并书面答复相关质疑人。按照市场化计价需求，不能一味地依赖于政府部门定额，通过企业的成本数据库、实时市场询价将信息化运用于招标控价工作之中，并且还需要附有相应的价格组成部分说明，从根本上降低自身存在价格出现错漏项或者是漏算现象的发生概率，这样就能避免在签订合同之后出现因为自身竞标时提供的中标价低于成本而给企业带来不利影响的情况发生。同时确定不平衡报价认定及调减规则，当分部分项单价偏离控制价±30%，措施费低于最低标准时均启动澄清或废标。

投标阶段中突出新规报价责任及市场化设置规则体系。按照3.5条“投标报价澄清制度”要求，对报价控制价偏差±10％以上的项目要求投标人提供特殊工艺、材料价差等佐证资料；按3.1.8条“总价合同清单准确性的合同责任”要求设计“清单核查确认书”制度，经办人员就每项工作签署核对情况，对未报细目的视作该费已包含，投标文件有相应遗漏风险提示并由投标人接受免责条款。按新规“自主报价应结合自身成本和市场”的规定建立“成本—市场”双重校验体系，要求投标人在投标时必须附带所使用的主要材料采购询价单、施工方案成本测算表、现场踏勘等支撑文件，避免因“不认真或经验不足导致盲目报价”引发履约风险；因不平衡报价对修正不合理偏差情形补充修正综合单价（总价不变）、恶意偏差（畸高自营项，畸低分包项）予以重新报价，并且书面签字留痕纳入合同附件[2]。

合同履行阶段围绕新规计量、变更与风险分配原则设计动态规则。依据第7.1.1条“同工程应以承包人按合同要求已完成且应予计量的工程进行计量。工程数量应按发承包双方约定的相关工程国家及行业工程量计算标准及补充的工程量计算规则计算。”建立“7日申报-7日复核”闭环机制：承包人提交含BIM进度截图的工程量报告，发包人逾期未复核视为认可，争议项委托第三方复核。落实第3.1.8条措施项目责任划分，要求承包人投标时提交措施清单完整性承诺，漏报项目不得追加费用。执行第7.4.2条“用单价合同的工程变更，应按发包人颁发或确认的变更指令及实际施工图纸重新计算分部分项工程清单项目及工程量，并与已纠正工程量清单缺陷的工程量清单项目及其工程量进行比较，确定增减变更项目及其工程量”。单价合同工程量变化≤15%沿用原单价，超过15%则增项下调、减项上调单价；总价合同按图纸与清单差异核算变更费用，留存双方签认记录。参照“谁风险可控谁承担”原则，约定材料价格波动超5%时，依据造价机构信息价与合同价差额调整，附具采购凭证与价格指数佐证[3]。

对争议解决阶段的新规鉴定程序和证据标准规则体系做出了具体规定，规定以“法定优先＋约定补充”的方式确定能否适用新规的规定以及如何适用，即若新法中有不同于已经约定的内容，则应当遵循新法的规定；如果双方对适用新的计价方法有不同约定，则优先适用之前的约定。采用“要件—证据—流程”三维结构，针对变更争议部分需要提供量差核算记录和单价协商纪要，清单缺陷争议部分则应当提供编制复核记录和异议答复文件；遵循材料价格争议“合同优先，市场次之”的原则，在按新规时空标准抓取到的同期同地的市场价格的基础上计算出应修复部分的修复费用，并结合情况区分为返工费和加固费；设立“资料预归档”制度，规定清单核查记录、变更签证及价格调差凭证等资料中明确载明的12类资料需存档备查并符合鉴定依据效力等级的要求。

行政监管应该形成“全流程介入—分级问责”程序体系，按照国有矿产资源划转“政府审批+过程监督”的监管逻辑，理清监管部门在新清单计价各环节的权责边界。招标时监管部门应制定招标文件合规性预审程序，在此基础上分别审查所用清单是否符合新清单标准，风险分担是否符合上位法规定，凡文件违法的责令其在限期内改正；拒不改正的暂停该招标活动。履约过程按照“双随机、一公开”的方式抽查项目实施情况，检查变更签证管理及不可竞争费用支付环节，并依法依规纠正发包人逾期审核、承包人擅自变更施工工艺等行为并将相关信息记入诚信档案。应当针对清单计价的行为建立“清单计价违法违规行为清单”，针对两类清单计价违法违规追责行为。一是清单编制欺诈行为，具体是指故意规避应计项目、虚报或瞒报工程量以及人为篡改项目特征描述（如用虚假的方法确定材料规格和工艺），导致清单与实际不符；二是清单计价规避强制性条款行为，如通过“总价包干+清单仅供参考”的方式规避24版清单计价规范第3.1.8条“总价合同承包人对已标价清单准确性负责”，第3.3.3条“清单缺陷风险由承包人承担（暂定数量项目除外）”等强制性规定；又或者投标阶段未按第6.1.7条约定对清单完成情况进行复核，而在投标前却又作出清单完整的虚假承诺。

行业自律需依托协会组织搭建“标准宣贯－争议调解－信用约束”的程序平台。标准落地层面，行业协会应定期组织新清单计价标准培训，邀请造价、法律专家解读规则细节，结合工程变更价款争议、清单缺陷责任划分、招标控制价编制不当等建设工程计价纠纷典型案例，剖析清单计价中的风险点，提升市场主体合规意识；在争议调解层面，设立专门的工程计价争议调解委员会，参照人工智能责任纠纷中“专业评估”的思路，组建由造价师、律师、工程师构成的调解团队，对清单缺项、价款调整等争议进行专业研判，出具调解意见并监督履行，避免争议升级为诉讼；在信用管理层面，建立行业信用评价体系，将新清单标准执行情况纳入评价指标，对严格履约、无计价纠纷的企业予以信用加分，对违规编制清单、恶意拖欠工程款的企业标注信用污点，通过信用信息公示影响其市场参与资格，实现行业自我约束。

技术赋能必须通过数字化手段打造“数据留痕——智能预警——证据固化”的程序保障，其中，从数据管理方面看，搭建新清单计价专用信息平台，按照人工智能“数据驱动”的逻辑进行清单编制、报价提交、价款调整申请等工作事项，并将操作全过程通过线上方式实现并实时记录其操作轨迹及时间戳，固定好计价数据的“留痕”，从而可以杜绝人工记录丢失及篡改的现象；从智能预警方面看，研发出风险监测模块，设置好新清单计价方式中规定的风险阈值，例如，如果材料价格出现波动幅度超过限额，或者是新的清单文件上线以后发出新的清单价款调整申请并且超过了规定的时限，就需要由该系统根据这些规则自动抓取相关的市场数据和履约数据，并及时发送预警，来让相关方按照规则开展工作，降低纠纷发生的可能性；从证据固化层面看，重点是在工程清单计价全流程的关键节点处搭建工程证据存证区块链体系，主要将工程量确认单、工程签证文件、清单复核记录、价格调差凭证等核心资料通过工程领域所有相关的各方（即甲方、乙方、监理方、审计方以及监管机构等）合作建立及运营的联盟链上共同组建的区块链平台将它们上链存储。操作上，则是将每一份证据产生的当时、被谁签署、内容是什么（比如工程量数据是多少、签证的原因是什么、单位是如何计算的价格等），都实时生成哈希值并上链，依靠“去中心化、不可篡改、时间戳固化”的区块链特性来完成一次完善的存证固定。

发包人需强化清单编制与履约管理责任，严格按24版清单计价标准第3.1.8条、第7.2.1条规范清单编制，委托专业机构复核清单完整性与准确性，避免因清单缺陷引发纠纷；在履约中及时审核价款调整申请，按第8章规定完善审批流程，留存审核记录，同时通过信息平台实时监控承包人施工工艺合规性，防范承包人擅自变更导致的成本超支[4]。

承包人应在投标阶段组建专业团队，依据第6.1.7条全面复核清单，发现缺陷及时书面质疑并留存证据；在施工中按第7.4.2条、第8.9条规范办理工程变更与价款调整，同步通过区块链存证固化签证、价格凭证等资料；针对市场价格波动，建立动态监测机制，符合调整条件时按程序提交申请，规避成本失控风险。

GB50500—2024清单计价规程的落地落实后可进一步明晰有关机构在工程造价管理、合同履约等方面的法律责任，还有一系列新出台的法律法规带来了一定量的新风险，通过采取风险定性、规则定性防控以及规程定序防控的方式，将之融入全过程管控中予以防控；通过加强各环节的施工的行政监管、行业的自我约束、技术手段来助力施工监管形成合力，推动各项工程项目的决策更加合规、透明，在出现争议时避免产生新的冲突点并保护各方的利益。

未来，可以结合案例情况强化适用场景的细化应用，加强对行政和规制之间的有机融合，实现工程建设领域依法治理、合理合规，维护主体权益和行业高质量转型升级。