王杰等：《金融法草案》系列解读（1/10）——立法背景

制定《金融法》是落实党中央重大决策部署的核心立法任务。党的二十届三中全会明确部署制定金融基础性法律；2023年中央金融工作会议提出全面加强金融监管、防范化解金融风险、推动金融高质量发展、坚定不移走中国特色金融发展之路、加快建设金融强国总体要求，为本次立法提供根本政策遵循。

党的十八大以来，我国金融领域理论创新、制度创新、实践创新持续深化，金融改革发展取得重大成果，亟需通过一部基础性法律将成熟的改革成果、监管经验与治理逻辑转化为法律规范，夯实金融法治的底层根基。

长期以来，我国金融法律体系以分业单行法规为主体，整体呈现碎片化格局，缺少统一的基础性法律统筹引领，存在跨业态监管协同不足、监管规则衔接不畅、非法金融活动监管存在盲区、金融风险处置机制不统一、金融服务实体经济制度供给不足等突出制度短板。制定《金融法》旨在补齐上述制度短板，构建统一协调的现代化金融法治体系，统筹金融发展与金融安全两大核心主线。

1. 起草阶段：由司法部牵头，联合中国人民银行、国家金融监督管理总局、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局五部门联合开展草案起草工作，经多轮实地调研、专家论证、行业座谈研讨，反复打磨形成征求意见稿。

2. 公开征求意见阶段：2026年3月20日，五部门联合发布草案全文，面向全社会公开征求意见，征求意见周期至2026年4月19日。

3. 首次审议阶段：2026年6月23日，草案经国务院审定后，提请十四届全国人大常委会第二十三次会议第一次审议，正式进入人大立法审议程序。

总则是整部法律的总纲，明确了立法目的、适用范围、根本原则与监管总基调，奠定了整部法律的价值导向与制度底层逻辑。

草案第一条开宗明义，明确五大立法目标：提升金融服务实体经济质效，全面强化金融监管，防范化解各类金融风险，推动金融业高质量发展，加快建设金融强国。

总则同步明确金融工作六大根本原则：坚持党中央对金融工作的集中统一领导，构建高效权威的金融治理领导体制；坚持以人民为中心，依法保护金融消费者合法权益；坚持走中国特色金融发展之路；坚持稳中求进工作总基调，恪守合法、公平、公正、高效、安全基本准则；坚持总体国家安全观，统筹金融发展与金融安全；坚持金融回归服务实体经济本源，持续深化金融改革、稳步扩大金融双向开放。以上原则贯穿全法，是所有具体制度设计的根本遵循。

草案第三条对金融领域三大核心概念作出统一定义，实现金融领域监管范围的全域覆盖，彻底消除监管空白：

1. 金融活动：涵盖自然人、法人及非法人组织从事的与存款、贷款、保险、证券、期货及衍生品、基金、信托、支付结算、征信等直接相关的货币和信用活动。草案明确“国家将金融活动全部纳入监管，依法打击非法金融活动”，明确无论主体是否持牌，凡属于法定金融活动范畴，均统一纳入监管覆盖范围。

2. 金融机构：指经国务院或者国务院金融管理部门批准，在我国境内设立的从事金融业务的机构，全面覆盖银行业、证券基金期货业、保险业、信托业金融机构，金融控股公司，非银行支付机构，以及其他从事金融业务的机构，实现持牌金融主体的全口径纳入。

3. 金融业务：指金融机构通过提供金融产品和服务开展的金融活动，以及经金融管理部门批准由其他机构从事的金融活动。该定义将金融产品、金融服务、持牌机构业务、特许机构业务全部纳入规制范围，实现业务维度的无死角覆盖。

草案第八条集中确立了金融监管的核心准则，是本次立法“强监管、全覆盖”导向的集中体现。

1. 核心监管原则：落实“管合法更要管非法、管行业必须管风险”监管导向，突破以往仅聚焦持牌机构的监管局限，将非法金融活动、行业系统性风险同步纳入监管履职范围；实行分类分级差异化管理，结合业态类型、风险等级匹配对应监管力度，平衡监管效能与市场经营活力。

2. 五大监管方式深度协同：草案明确强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管五大监管手段，构建多维度、立体化的监管体系，实现监管无盲区、无死角：

（1）机构监管：以持牌金融机构为核心监管单元，覆盖设立、变更、经营、退出全生命周期管理，重点规制公司治理、资本充足水平、风险内控体系、董事高管任职资质等关键事项，压实机构主体合规责任，是金融监管体系的基础支撑。

（2）行为监管：将监管视角从机构本身延伸至业务活动全过程，重点规制金融机构在业务开展中的市场行为，包括销售误导、不公平交易、信息披露违规、不正当竞争、侵害金融消费者权益等问题，维护市场交易秩序与参与者合法权益。

（3）功能监管：打破机构业态边界，按照金融业务的本质功能实施统一监管规则，同一类型的金融业务无论由银行、证券、保险还是其他机构开展，均适用统一的监管标准，从根源上消除跨行业、跨市场的监管套利空间，实现监管规则的公平统一。

（4）穿透式监管：突破表面法律形式与多层股权架构，向上穿透识别金融机构的实际控制人、最终受益人，向下穿透核查金融产品的底层资产、资金最终流向，严查股权代持、多层嵌套、隐匿风险、虚假出资等违规行为，让监管直达业务本质与责任主体。

（5）持续监管：摒弃“重准入、轻持续”的传统监管模式，对金融机构和金融业务实施动态化、常态化、全周期跟踪监管，通过非现场监测、现场检查、定期风险评估、数据报送核验等多种手段，实时掌握机构运营与风险变化，实现风险早发现、监管早介入。

3. 严格行政许可准入制度：明确对金融机构和金融业务全面实施行政许可准入模式。金融行业属于特许经营行业，任何机构、个人未经法定许可不得擅自开展金融业务，从制度源头严把金融市场入口关，杜绝无序扩张、无证经营、野蛮生长，筑牢金融市场合规底线。

草案第九条专门确立金融安全与风险防控的顶层制度，将总体国家安全观全面嵌入金融治理体系，明确金融工作必须统筹发展与安全。

法条明确要求，加强金融风险防控，落实早识别、早预警、早暴露、早处置的“四早”核心风控机制，通过全流程、常态化、前置化风险治理，实现金融风险的主动防控、源头防控、精准防控。同时强调跨部门、跨领域协同高效化解金融风险，形成监管合力、处置合力，从制度层面守住不发生系统性、区域性金融风险的底线，全面维护国家金融安全与金融体系稳定。

本次立法将金融安全上升为顶层法定原则，标志着我国金融监管从“事后处置”彻底转向“事前预防、全程管控”的现代化风控体系。

草案第十条锚定金融本源使命，明确金融服务实体经济的根本定位。

该条款提出，金融业须持续深化金融体制改革、稳步推进金融双向开放，坚决遏制金融脱实向虚、内部自我循环、资金空转套利等乱象。金融发展不能脱离经济社会发展根基，必须依托实体经济、服务实体经济、赋能实体经济；在支持实体经济转型升级、产业高质量发展、科技创新、民生保障的同时，推动金融业自身实现高质量可持续发展。

该条款确立了未来我国金融改革、金融创新、金融开放的核心评判标准：一切金融活动、金融产品、金融创新，必须以服务实体经济为根本标尺。

附则通过法定释义、适用规则、域外效力等内容，进一步细化了总则的监管覆盖范围，明确了各类主体的适用规则，确保监管边界清晰、无遗漏。

草案第九十一条对九类核心主体作出明确定义，实现监管对象的全覆盖：

1. 金融管理部门：包括国务院金融管理部门和地方承担金融管理职责的机构，对应央地两级监管体系，明确了监管责任的实施主体。

2. 地方中小金融机构：指业务开展有区域限制的金融机构（中央金融企业控股的除外），明确地方监管的核心对象，匹配央地监管事权划分。

3. 其他金融机构：指全国性银行、证券基金期货经营机构、中央金融企业及其控股机构以外，可在全国范围开展业务的金融机构，填补了全国性与地方性机构之间的主体定义空白。

4. 地方金融组织：涵盖小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司，以及国务院授权省级政府监管的其他金融类组织，首次在基础性法律层面统一了地方金融组织的法定范围。

5. 金融行业自律组织：包括金融领域的行业协会、金融产品交易场所、登记结算机构等实施自律管理的组织，覆盖银行业协会、证券业协会、保险业协会、基金业协会等各类行业协会，以及证券交易所、期货交易所、登记结算公司等自律管理主体，确立了“行政监管+行业自律”的双层治理体系。

6. 主要股东：指持股5%以上，或持股不足5%但对经营管理有重大影响的股东，将隐性重大影响股东一并纳入监管，防范“小股掌权”的治理漏洞。

7. 实际控制人：指通过投资关系、协议或其他安排，能够实际支配机构行为的主体。该定义不仅适用于金融机构本身，也覆盖金融机构的控股股东、关联上市公司，是向上穿透监管的底层依据，严防隐匿实控人、股权代持等违规行为。

8. 第三方服务机构：涵盖会计师事务所、律师事务所、评估评级机构、信息技术服务机构等为金融活动提供专业服务的机构，将金融市场中介服务主体全部纳入监管范畴，压实中介机构“看门人”责任。

9. 征信：明确为金融领域信用信息的采集、整理、保存、加工与提供活动，划定征信业务的法定边界，规范征信行业合规发展。

草案第九十二条确立了金融法的域外适用效力：在境外从事法定金融活动，危害我国国家金融安全、扰乱境内金融秩序、损害境内主体合法权益的，依法承担法律责任。这一规定打破了地域限制，构建了跨境金融活动的监管追责机制，是维护国家金融主权与安全的重要制度安排。

草案第九十三条针对不同类型主体明确了差异化适用规则，既保障监管统一性，又兼顾业态特殊性：

1. 直接适用主体：境内设立的中外合资金融机构、外资独资金融机构、外国金融机构分支机构，以及政策性金融机构，直接适用本法。

2. 参照适用主体：私募投资基金、地方金融组织参照适用本法，既将两类主体纳入统一监管框架，又为其配套专项规则预留了制度空间。

3. 豁免适用主体：经批准经营个人本外币兑换特许业务的机构，不适用本法关于金融机构的规定，体现了分类监管的灵活性与精准性。

草案第九十四条明确：本法未作规定的，适用金融领域其他法律、行政法规的规定。由此确立了《金融法》作为金融领域基础性法律的统领地位，形成“基本法统领、专项法补充”的金融法律体系（1+N+X），实现新旧规则的有序衔接。

综合来看，总则与附则共同搭建起整部法律的基础制度框架，从顶层原则、监管覆盖范围、市场主体法定释义、法律适用规则四大维度，实现金融活动全领域、金融主体全口径、境内境外全地域闭环监管覆盖，为后续各章节专项制度设计划定统一监管边界与总体规制基调。