王杰等：《金融法草案》系列解读（2/10）——中央银行

本文为《金融法草案》十篇系列解读第二篇，聚焦草案第二章“中央银行”全章内容开展专项系统解读，立法基础背景详见系列第一篇（《金融法草案》系列解读（1/10）——立法背景）解读。本章以基础性法律形式固化现代中央银行各项法定职能，搭建完整央行职能制度体系，明确中国人民银行的法定定位，覆盖货币发行管理、货币政策调控、宏观审慎管理、金融市场调节、支付清算监管、外汇储备运营、金融业综合统计八大核心权责，搭建起适配金融强国建设的现代央行法律制度框架。

草案目前虽处于一审阶段，但本章确立的央行职能边界、双支柱调控框架、数字人民币法定地位等核心规则已基本定型，对后续货币政策落地、系统性风险防控、数字金融发展、跨境金融治理均具备长期稳定指引作用。

本条从顶层立法层面锁定中国人民银行的国家中央银行专属身份，明确其三大核心法定职能：制定并执行货币政策、实施宏观审慎管理、维护金融稳定。

这一定位清晰划清了央行与其他金融监管部门的权责边界：央行承担金融体系的总量调控与系统性风险防控职责，区别于分行业的微观机构监管与行为监管。三大职能形成完整治理逻辑：货币政策负责总量经济调节，稳增长、稳物价；宏观审慎管理聚焦金融体系整体风险，防范跨市场跨行业传染；金融稳定统筹风险处置兜底机制，守住不发生系统性风险的底线，共同构成“货币政策+宏观审慎”双支柱治理的法定基础。

本条明确人民币是我国唯一法定货币，由中国人民银行统一制作、发行，依法管理全流通环节，严禁任何主体危害人民币流通秩序。

本次立法的核心突破在于首次在金融基础法律中明确人民币包含实物形式与数字形式，赋予数字人民币与实物人民币完全同等的法定货币地位。此前数字人民币仅依托部门规章开展试点，此次上位法确认，为数字人民币全场景推广、跨境结算应用划清了法律边界，也从法律层面明确了数字人民币与各类虚拟货币、私人代币的本质区别。同时，发行权的法定垄断，从法律层面禁止第三方机构私自发行具备货币流通属性的支付工具，拒收现金、违规限制数字人民币使用等行为均明确纳入违法范畴。

本条健全货币政策框架，明确央行可依法运用各类货币政策工具，统筹利率政策的制定、执行与监管，核心目标是保持人民币币值稳定，并以此促进经济增长。

本条有三方面关键制度安排：一是将利率管理职权统一收归央行，各类存贷款、同业、债券市场利率规则均由央行统一制定、规范管理，保障货币政策传导顺畅；二是法定要求货币政策与财政政策协同联动，打通国债发行、专项债配套、财政贴息与信贷投放的衔接机制，提升宏观治理整体效能；三是新增宏观信贷调控法定职能，央行可通过再贷款、再贴现、差异化利率、行业信贷指引等工具，优化信贷资源结构，引导资金向科创、绿色、小微企业、制造业等实体经济重点领域倾斜，约束低效行业过度授信，从货币源头推动金融脱虚向实。

本条明确由中国人民银行牵头建立全国统一的宏观审慎政策框架，会同相关金融管理部门制定规则，常态化监测评估金融体系整体稳健性，统筹开展宏观审慎管理，防范处置系统性金融风险。

宏观审慎管理的核心对象是金融体系的整体性风险，而非单家机构的微观合规问题。本条从法律层面固化了央行的牵头地位，解决了过往跨行业、跨市场风险监管分割的痛点，将银行、证券、保险、地方金融组织、私募基金等全业态纳入统一的系统性风险监测体系。其监管重点聚焦房地产信贷集中度、跨境资本流动、影子银行、同业嵌套、金融控股集团等具备跨领域传染特征的风险，通过逆周期资本缓冲、杠杆约束、集中度限制等工具提前缓释风险，与第一章“四早”风险防控原则（原文第九条）形成上下呼应，是统筹化解跨市场、跨行业系统性风险的核心法定制度安排。

本条明确央行会同相关部门对全品类金融市场实施宏观调控与管理，常态化监测市场运行，可视情形采取逆周期、跨周期调节措施，促进金融市场稳健发展。

其监管覆盖货币市场、债券市场、股票市场、期货衍生品市场等全部标准化金融市场，核心分工边界清晰：证监会、交易场所负责微观交易行为与主体合规监管，央行负责总量流动性调节与跨周期整体稳定。当市场出现大幅波动、过热或持续下行等异常情形时，央行可依法运用流动性投放、利率调节、跨境资金管控等工具平抑市场波动，避免市场风险向整个金融体系传染，为资本市场长期稳定运行提供了法定的宏观调控依据。

本条明确央行统一监督管理全国支付、清算体系，保障支付清算系统的正常、持续、稳定运行。

其监管范围覆盖大额支付系统、小额支付系统、网联、银联、数字人民币清算通道、跨境人民币支付系统（CIPS）等全部核心金融基础设施，同时延伸至所有持牌支付机构、清算机构与第三方支付平台。支付清算体系是金融运行的“血管”，本条从基础法律层面压实了央行的监管责任，既保障境内资金流转的安全与效率，也为数字人民币跨境结算、人民币国际化提供了法定的基础设施支撑。

本条明确央行负责全国外汇管理工作，独家持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备。

在外汇管理层面，央行统筹跨境资本流动监管，协同外汇管理部门落地跨境投融资、外汇收支、人民币跨境使用等规则，为企业跨境经营、外资准入、“一带一路”投融资提供货币端的制度保障。在储备资产层面，外汇储备与黄金储备是国家金融安全的核心压舱石，由央行统一专业化运营，兼顾保值增值与汇率稳定、金融安全的多重目标，是维护国家金融主权与对外支付能力的法定制度安排。

本条明确央行负责制定金融业综合统计基础标准，组织实施全行业金融统计，会同相关部门建设国家金融基础数据库。

这一制度直击过往金融统计口径不一、数据割裂、信息孤岛的痛点：由央行统一全业态统计标准，将银行、证券、保险、地方金融组织等全部纳入统一统计体系，实现数据标准化、全覆盖。国家金融基础数据库作为金融治理的核心数据底座，为跨部门风险监测、宏观审慎调控、穿透式监管提供数据支撑，直接服务于货币政策制定、风险预警识别、监管协同执法，是落地“早识别、早预警”风控要求的核心技术保障。

本章从主体定位出发，沿着“货币发行—总量调控—风险防控—市场调节—基础设施—跨境管理—数据支撑”的逻辑链条形成完整闭环：先明确央行身份与核心职能，再从货币本源出发，依次覆盖经济调控、风险防范、市场稳定、基础保障、跨境治理、数据底座，构建了权责清晰、协同联动的现代化中央银行法律职能体系。

一是数字人民币正式写入金融基础法律，补齐了数字时代法定货币的顶层法治短板，为数字金融发展奠定了法律基础；二是“货币政策+宏观审慎”双支柱调控框架法定化，明确了央行统筹系统性风险的核心地位，完善了我国金融风险防控的顶层设计；三是打通货币、信贷、外汇、支付、统计、市场调控全链条权责，为跨部门监管协同提供了上位法依据。

对商业银行、支付机构而言，货币流通、数字人民币运营、信贷投放、清算业务均需适配央行统一监管规则，合规要求进一步体系化；对实体企业尤其是科创、制造业企业而言，信贷结构调控将持续引导低成本资金向实体经济倾斜，融资环境将进一步优化；对跨境经营主体而言，外汇管理、人民币跨境结算有了更清晰的上位法支撑，跨境金融业务的制度确定性显著提升；对资本市场机构而言，债券、货币、衍生品市场将常态化纳入央行跨周期调节框架，市场运行的稳定性将进一步增强。